Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Mysłowice z dnia 31 października 2013r. nr XLVII/874/13 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielone przez przedszkola lub oddziały przedszkolne stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu: " zadeklarowaną przez rodzica ( prawnego opiekuna)".
Rada Miasta Mysłowice uchwałą z dnia 31 października 2013 roku, Nr XLVII/874/13, działając między innymi na podstawie art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 , ust. 5a i ust. 5b w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "u.s.o."), ustaliła opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola lub oddziały przedszkolne zorganizowane w szkole podstawowej dla których organem prowadzącym jest Miasto Mysłowice. W jej § 1 i 2 wskazała, że usługi w zakresie nauczania, wychowania i opieki są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie, a za każdą zadeklarowaną przez rodzica (prawnego opiekuna) godzinę pobytu dziecka w przedszkolu lub oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej przekraczającą wymiar, o którym mowa w § 1, odpłatność wynosi 1 zł. Jako przepis prawa miejscowego uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 13 listopada 2013 r. Nr 6573, a jej wykonanie zostało powierzone Prezydentowi Miasta Mysłowice (§ 6).
Wojewoda Śląski pismem z dnia 20 czerwca 2014 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części określonej w § 2 w zakresie zwrotu: "zadeklarowaną przez rodzica (prawnego opiekuna)", jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa, w szczególności przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 oraz art. 3 pkt 22 u.s.o. W uzasadnieniu skargi zauważył, iż zgodnie z treścią przepisu art. 14 ust. 5 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, rada gminy:
1) określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę:
a) publicznym przedszkolu w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2,
b) publicznej innej formie wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2;
2) może określić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, o których mowa w pkt 1.
Natomiast zgodnie z dyspozycją ww. art. 6 ust. 1 u.s.o., przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego, 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Ustawodawca w sposób wyraźny i jednoznaczny, w przepisie art. 3 pkt 22 u.s.o. określił co obejmuje opłata za korzystanie z wychowania przedszkolnego. Opłata ta pobierana jest za nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu lub innej formie wychowania przedszkolnego, prowadzone w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, ustalony zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 lub 2a u.s.o. W ocenie organu nadzoru ustalenie i pobieranie opłaty nie za faktyczny, lecz wyłącznie deklarowany pobyt dziecka w przedszkolu stanowi przekroczenie przyznanej radzie gminy delegacji. Tak sprecyzowana opłata ma charakter opłaty stałej, pobieranej na podstawie umowy zawartej przez rodziców lub opiekunów prawnych dziecka z dyrektorem przedszkola, w zależności od deklarowanej przez rodziców ilości godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad ustalone bezpłatne 5 godzin dziennie, niezależnie od tego, jak długo ponad ten czas, dziecko przebywa w przedszkolu i niezależnie od tego, z jakich zajęć w tym czasie korzysta. Jednakże opłata nie może mieć charakteru stałego, ale musi uwzględniać czas ich trwania i faktycznego korzystania z wychowania przedszkolnego przez dziecko. Na poparcie swojego stanowiska organ nadzoru przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych między innymi wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 28 marca 2012 roku sygn. akt II SA/Wa 2542/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dnia 3 listopada 2008 roku o sygn. akt IVSA/GI 456/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 maja 2008 roku o sygn. akt III SA/Wr 149/08 (dostępne w CBOS). Nadto wskazał, że ustawodawca nie przesądził charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o., to jednak nie może budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej. Z tego powodu postanowienia zaskarżonej uchwały winny mieć oparcie w treści przepisu rangi ustawowej, upoważniającego do jej wydania i nie mogą wykraczać poza wyznaczony zakres. Nie mogą również być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa też ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 30.09.2009 r. o sygn. akt II OSK 1077/09). Dla potwierdzenia powyższego stanowiska organ nadzoru przywołał orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące stanowienia aktów wykonawczych, w których podano, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji RP przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r. ,SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110). Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania" (wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r. o sygn. akt P 4/00, publ. OTK 2001, nr 5, poz. 126). W ocenie organu nadzoru, Rada Miasta Mysłowice ustalając, iż opłata za pobyt dziecka w przedszkolu obliczana i pobierana będzie na podstawie zadeklarowanej, a nie faktycznej liczby godzin, zasadę tę naruszyła.