Sprawa ze skargi na uchwałę Rady Gminy J. w przedmiocie statutu gminy
Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statutu gminy 1. stwierdza nieważność § 16, § 20, § 45, § 66 ust. 1, § 68 ust. 2 i 3 oraz rozdziału IX zaskarżonej uchwały, która w tym zakresie nie może być wykonana; 2. oddala skargę w pozostałej części.

Uzasadnienie strona 1/10

Rada Gminy J. w dniu 14 czerwca 2007 r. podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z póżn. zm.) w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606 z późn. zm.), uchwałę Nr VIII/70/07 w sprawie Statutu Gminy J.

Powołując się na treść art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Wojewoda Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach żądając stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. W jej uzasadnieniu podniósł, że nie zawiera ona wszystkich obligatoryjnych składników wymaganych przez przepisy obowiązującej ustawy o samorządzie gminnym, a niektóre z jej postanowień są sprzeczne z prawem. Należą do nich regulacje zawarte w § 102 i § 103, które są niezgodne z art. 11 b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem wprowadzają ograniczenia w stosunku do treści art. 3 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). W rozwinięciu tego stanowiska organ nadzoru zaznaczył, że w § 102 ust. 1 Rada Gminy J. postanowiła, iż "dokumenty jawne z zakresu działania Rady i Komisji udostępnia się w Urzędzie, w dniach pracy Urzędu, w godzinach przyjmowania interesantów". Z kolei w ust. 2 tegoż paragrafu przyjęła, iż "dokumenty jawne z zakresu działania Wójta oraz Urzędu udostępnia się w Urzędzie, w dniach i godzinach przyjmowania interesantów", a z § 103 statutu gminy wynika, iż "realizacja uprawnień określonych w § 101 i § 102 ust. 1 i 2 może się odbywać wyłącznie w Urzędzie". Zatem trudno jest jednoznacznie określić, czy na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej udostępniana jest każda informacja publiczna, w tym również dokumenty, o których mowa w § 102 ust. 1 i 2 zakwestionowanej uchwały, czy też wskazane w tym przepisie dokumenty nie podlegają przepisom powołanej ustawy, co dodatkowo wskazuje na naruszenie przez jej § 102 ust. 3 treści § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Rozporządzenie to wprowadza bowiem wymóg redagowania przepisów prawnych tak, aby "dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy" i ma odpowiednie zastosowanie przy redakcji aktów prawa miejscowego (por. § 143 tego rozporządzenia). Natomiast regulacje zawarte w § 100, § 101, § 104 i § 105 nie realizują w pełni delegacji wynikającej z art. 11 b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż "zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy". Zdaniem organu nadzoru, kwestionowana uchwała nie zawiera właściwych postanowień regulujących zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich, a ich brak powoduje jej sprzeczność z prawem. Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2003 roku (sygn. akt II SA/Ka 1044/03, niepublikowany), w którym stwierdził, iż brak wymaganego przepisami ustawy elementu składającego się na treść aktu realizującego delegację ustawową skutkuje uznaniem uchwały za istotnie naruszającą obowiązujące prawo. Dalej organ nadzoru uznał, że również regulacje zawarte w § 68 ust. 2 i 3 kwestionowanej uchwały są niezgodne z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem nie dotyczą problemów natury ustrojowej, zastrzeżonych do unormowań statutowych. Rada Gminy J. wprowadzając do treści statutu Gminy takie postanowienia pominęła regulacje zawarte w ustawie szczególnej, jaką jest ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.). Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 128 powołanej wyżej ustawy "gminna komisja wyborcza wydaje radnym zaświadczenia o wyborze. Wzór zaświadczenia określa Państwowa Komisja Wyborcza". Ustawodawca wskazał zatem wprost organ uprawniony do wydawania dokumentów potwierdzających pełnienie funkcji przez radnego, którym jest gminna komisja wyborcza. Wydane przez ten organ zaświadczenie o wyborze, stanowi podstawowy dokument stwierdzający pełnienie funkcji radnego. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż Państwowa Komisja Wyborcza, w myśl przepisu art. 128 powołanej ustawy, ustala wzór tego zaświadczenia. Zgodnie z załącznikiem nr 10 do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 9 października 2006 r. w sprawie ustalenia wzorów protokołów i zestawień sporządzanych przez terytorialne komisje wyborcze oraz zaświadczeń o wyborze na radnego, stosowanych w wyborach do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Rady m. st. Warszawy i rad dzielnic m. st. Warszawy (M.P. z 2006 r. Nr 72, poz. 717) w przedmiotowym zaświadczeniu, podpisanym przez przewodniczącego komisji, opatrzonym pieczęcią komisji, wskazuje się nazwisko i imię (imiona) osoby, która została wybrana do danej rady oraz okręg, z którego została wybrana. Zarówno wskazana norma ustawowa, określająca rodzaj dokumentu potwierdzającego pełnienie funkcji przez radnego oraz organ kompetentny do jego wydania, nie upoważniają organu stanowiącego gminy do wprowadzania innego, niż przewidziany w przepisie art. 128 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, dokumentu potwierdzającego pełnienie przez radnego funkcji. Za niedopuszczalne należy też uznać nałożenie na wójta gminy obowiązku wystawiania radnemu legitymacji, o której mowa w § 68 ust. 2 i 3 kwestionowanej uchwały. Wójt nie jest bowiem przełożonym radnych, w związku z czym nie jest uprawniony do wystawiania im tego typu dokumentów. Nadto, organy gminy posiadają jedynie te kompetencje, które są im przyznane konkretnymi przepisami ustawowymi, dlatego każde rozstrzygnięcie podejmowane przez te organy musi być wywiedzione z ustawowego upoważnienia, co w tym przypadku nie miało miejsca. Organ nadzoru zakwestionował również regulacje zawarte w § 66 omawianej uchwały, nakładające obowiązek spotykania się radnych ze swoimi wyborcami. Taki zapis wskazuje na przekroczenie zakresu upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Regulacja ta nie dotyczy bowiem problemów natury ustrojowej, zastrzeżonych do unormowań statutowych. Nadto, obowiązki radnych zostały w sposób wyczerpujący określone w art. 23 i następnych ustawy o samorządzie gminnym, na co wskazuje zdanie drugie art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo regulacje zawarte w § 16 ust. 1 kwestionowanej uchwały, nakładające obowiązek podjęcia przez Radę Gminy J. uchwały upoważniającej Przewodniczącego tej Rady do jej reprezentowania na zewnątrz jest również sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa. Nie ma bowiem podstaw do podejmowania przez radę gminy uchwały w przedmiotowej sprawie, gdyż zakres uprawnień związanych z pełnieniem funkcji przewodniczącego rady gminy wynika z zadań określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Zadania te mają charakter materialno-techniczny i polegają wyłącznie na organizowaniu pracy rady oraz zwoływaniu i prowadzeniu jej obrad (art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze oraz art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zdaniem organu nadzoru brak jest podstawy do przyznania przewodniczącemu organu stanowiącego gminy jakichkolwiek innych uprawnień, w tym przypadku do reprezentowania rady na zewnątrz, niż te które wynikają wprost z ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie regulacje zawarte w § 37 ust. 1 pkt 2 kwestionowanej uchwały są niezgodne z art. 20 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca podniósł bowiem wymagania co do trybu podejmowania uchwał w przedmiocie zmiany porządku obrad, wprowadzając obostrzenia dwojakiego rodzaju. Pierwsze obostrzenie to podwyższona podstawa obliczenia wymaganej większości, tj. konieczność uwzględnienia liczby wszystkich radnych uprawnionych do udziału w głosowaniu, a drugie to podwyższony zakres poparcia. Jednocześnie organ nadzoru zwrócił uwagę na okoliczność, iż bezwzględna większość popierająca projekt zmiany porządku obrad oznacza "liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem przewyższającą połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą" (uchwała TK z dnia 20 września 1995 r., W 18/94, OTK 1995, nr 1, poz. 7). Tym samym zarówno charakter tej czynności (zmiana porządku obrad), jak również wprowadzone w ustawie o samorządzie gminnym obostrzenia przy jej podejmowaniu przesądzają o tym, iż czynność tą trudno jest uznać za wniosek natury formalnej. Czynność ta, zdaniem organu nadzoru, w porównaniu z innymi czynnościami wymienionymi w § 37 Statutu Gminy J. (np. stwierdzenie quorum, ograniczenie czasu wystąpienia dyskutantów, zamknięcia listy mówców lub kandydatów) rodzi doniosłe skutki prawne. Dodatkowo organ nadzoru zauważył, że treść § 45 w połączeniu z treścią § 20 kwestionowanej uchwały jest absolutnie nieczytelna, co czyni jej § 45 niezrozumiałym, a tym samym niemożliwym do zastosowania. W tym zakresie powołał się na treść § 45 w brzmieniu: "uchwały, o jakich mowa w § 20 są sporządzone w formie odrębnych dokumentów" oraz § 20 uchwały, który reguluje kwestie związane z przygotowaniem sesji. Podsumowując treść podniesionych w skardze zarzutów organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy J. podejmując kwestionowaną uchwałę w sprawie nadania Statutu Gminy J. zobowiązana była z jednej strony do uregulowania wszystkich wskazanych w ustawie o samorządzie gminnym kwestii, a z drugiej, do nie zamieszczania w niej sformułowań sprzecznych z powołaną ustawą, czego jednak nie uczyniła i dlatego skarga stała się w pełni uzasadniona.

Strona 1/10