1. Sprawa z wniosku o zbadanie, czy roboty budowlane są prowadzone zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, powinna być rozpatrzona przed wnioskiem o zmianę tego pozwolenia na budowę, bowiem taka kolejność rozpatrywania spraw wynika z brzmienia przepisów art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 51 oraz art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. I w takim przypadku, sprawa zbadania zgodności prowadzonych robót budowlanych z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, może stanowić zagadnienie wstępne /w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa/ wymagające rozstrzygnięcia przed rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w sprawie zmiany tego pozwolenia na budowę, nie zaś odwrotnie.
2. Rozpatrzenie zgodności prowadzenia robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do sprawy zmiany tej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Tadeusza A. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2000 r. (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego - uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, (...).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.-P. postanowieniem z dnia 28 grudnia 1999 r. (...) zawiesił postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa w sprawie sprawdzenia zgodności prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (...) z dnia 21.08.1995 r. wydanej przez Zastępcę Burmistrza miasta S.-P.
Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Burmistrz miasta S.-P. wydał w dniu 29.10.1999 r. decyzje zmieniającą decyzje z dnia 21.08.1995 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego Krystyny i Krzysztofa M. w zakresie gabarytów budynku. Z uwagi, że Tadeusz A. złożył odwołanie od powyższej decyzji, zawieszono postępowanie w tej sprawie do chwili rozstrzygnięcia odwołania. Jak wynika z akt sprawy Wojewoda M. decyzją z dnia 31 grudnia 1999 r. (...) uchylił w całości decyzję z dnia 29 października 1999 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Tadeusz A. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie, gdyż jego zdaniem zawieszenie postępowania jest nieuzasadnione.
(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem (...) z dnia 7 września 2000 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia między innymi wskazano, że decyzją z dnia 29 października 1999 r. została zmieniona decyzja dotycząca rozbudowy budynku mieszkalnego małżonków Krystyny i Krzysztofa M., ponieważ złożono odwołanie od decyzji pierwszej instancji, nie jest ona ostateczna i niemożliwa jest ocena zgodności prowadzonych robót budowlanych z decyzją o pozwoleniu na budowę. Jako, że ostateczne rozstrzygnięcie powyższej kwestii stanowi kompetencję organów administracji architektoniczno-budowlanej, należy traktować ją jako zagadnienie wstępne, co uzasadnia, zdaniem organu drugiej instancji, zawieszenie postępowania toczącego się w trybie nadzoru budowlanego.
Na powyższe postanowienie Tadeusz A. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc w niej między innymi to, że decyzją z dnia 31 grudnia 1999 r., po rozpatrzeniu odwołania. Wojewoda M. uchylił decyzję z dnia 29 października 1997 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Poza tym skarżący zarzuca organom nadzoru budowlanego opieszałość w działaniu i przekraczanie ustawowych terminów w załatwianiu spraw.
(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie. Zaś pomimo wydania przez Wojewodę M. decyzji z dnia 31 grudnia 1999 r. w dalszym ciągu nie widzi możliwości zmiany zaskarżonego postanowienia, gdyż sprawa decyzji o pozwoleniu na budowę nie została ostatecznie rozstrzygnięta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważyły co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa może mieć miejsce tylko wtedy, gdy rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zmiana decyzji z dnia 21 sierpnia 1995 r. o pozwoleniu na budowę nie jest zagadnieniem wstępnym /w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa/, które wymaga rozstrzygnięcia przed sprawą wszczętą pismem Tadeusza A. z dnia 2.07.1999 r. Wręcz przeciwnie, rozpatrzenie zgodności prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 21 sierpnia 1995 r. jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do sprawy zmiany ww. decyzji. Nie ulega wątpliwości, że organy w postępowaniu wszczętym pismem skarżącego z dnia 2.07.1999 r. nie zrobiły nic, dążąc jedynie za wszelką cenę w tym okresie do zmiany brzmienia postanowień decyzji z dnia 21 sierpnia 1995 r. Już w piśmie z dnia 20.09.1999 r. (...), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazywał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S.-P., że ten powinien w sprawie zgodności prowadzonych robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji z dnia 21 sierpnia 1995 r. o pozwoleniu na budowę, wyrazić swoje stanowisko w formie decyzji - zgodnie z przepisami art. 104 i art. 105 Kpa. Wszak w postępowaniu, które zostało zawieszone, organ nadzoru budowlanego miał dokonać ustaleń stanu faktycznego budowy w odniesieniu do warunków określonych w decyzji z dnia 21 sierpnia 1995 r., a nie do warunków określonych w nowej decyzji zmienionej. Gdyż to stan zaawansowania robót budowlanych, jego zakres, podstawowe parametry budynku, powinny być zgodne z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowa z dnia 21 sierpnia 1995 r., a nie z decyzją zmienioną 29 października 1999 r., czy też później.
W ocenie Sądu, sprawa z wniosku o zbadanie, czy roboty budowlane są prowadzone zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, powinna być rozpatrzona przed wnioskiem o zmianę tego pozwolenia na budowę, bowiem taka kolejność rozpatrywania spraw wynika z brzmienia przepisów art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 51 oraz art. 36a Prawa budowlanego. I w takim przypadku, sprawa zbadania zgodności prowadzonych robót budowlanych z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, może stanowić zagadnienie wstępne /w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa/ wymagające rozstrzygnięcia przed rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w sprawie zmiany tego pozwolenia na budowę, nie zaś odwrotnie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekły jak w sentencji.