W ocenie składu Sądu rozpoznającego tę sprawę, propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13) wskazano, że akty lub czynności, o których mowa w wymienionym wyżej przepisie, charakteryzują się następującymi cechami:
a) mają charakter władczy, chociaż nie zostały określone jako decyzja lub postanowienie;
b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;
c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;
d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Innymi słowy uprawnienie lub obowiązek, których akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała składu 7 sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07).
Nie ulega wątpliwości, że czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ma charakter władczy, mimo braku jej określenia mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nie ulega wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretna przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy. Tym samym skoro stosunek wykonywania czynności przez funkcjonariusza miał charakter publicznoprawny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego) i był traktowany jako stosunek służbowy, a nie stosunek pracy, sama czynność polegająca na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy nie powodowała zmiany charakteru stosunku służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji i nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji.
W ocenie składu Sądu czynność ta spełnia także i ostatnią cechę wymienioną w ww. uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, zgodnie z którą pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia dotyczyła uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa.
Ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu, tj. przedłożeniem przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji określającej funkcjonariuszowi nowe warunki zatrudnienia, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego