Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Janina Guść, , Protokolant Starszy Asystent Sędziego Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Zapobiegania Narkomanii na rok 2019 wraz z preliminarzem wydatków Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Zapobiegania Narkomanii oddala skargę.
Uchwałą z dnia 27 grudnia 2018 r., nr (...), podjętą na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U z 2018 r. poz. 994 ze zm.) - dalej jako: "u.s.g.", art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2137) oraz art. 10 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1030 ze zm.), Rada Gminy przyjęła Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Zapobiegania Narkomanii na rok 2019 wraz z preliminarzem wydatków Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Zapobiegania Narkomanii.
W ust. 3 uchwały postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając jej istotne naruszenie art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g., polegające na braku publikacji uchwały w dzienniku urzędowym.
W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała wykazuje cechy aktu prawa miejscowego. Jeżeli bowiem akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego.
Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o zróżnicowanym charakterze normatywnym, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała może być zaliczona jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego, może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.
Jednakże do istotnych cech niniejszego programu należy zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca zawiera wprawdzie postanowienia konkretne i jednostkowe, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa.
Przedmiotowa uchwała, zdaniem skarżącego, ma charakter dychotomiczny (przepołowiony), tj. z jednej strony ma ona wszystkie cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego, gdyż zasadniczo adresaci przedmiotowej uchwały określeni zostali generalnie, a nałożone obowiązki (również uprawnienia) mają charakter abstrakcyjny, a nie konkretny jednorazowy. Zaskarżoną uchwałę cechuje zatem normatywność i abstrakcyjno-generalny charakter. Z drugiej strony nie sposób jednak nie dostrzec, że niektóre normy skarżonej uchwały mają charakter indywidualny (oferowanie pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych oraz udzielanie rodzinom, w których występuje problem alkoholowy pomocy psychospołecznej i prawnej w konkretnie wskazanych placówkach w punkcie III), jednak w większości przypadków adresaci zostali określeni w sposób generalny (mieszkańcy Gminy, dzieci, młodzież, nauczyciele, sprzedawcy alkoholu).