Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 27 grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gminie [...] na 2019 rok oddala skargę.
Rada Gminy S. w dniu 27 grudnia 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gminie S. na 2019 rok.
W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U z 2018 r. poz. 994 ze zm.), powołanej dalej jako "u.s.g." oraz art. 4¹ ust. 2 i 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2137).
W § 1 uchwały określono, że uchwala się Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych Gminy S. na 2019 rok w brzmieniu, jak w załączniku stanowiącym integralną część uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy S. (§ 2 uchwały) oraz wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia (§ 3 uchwały).
Prokurator Rejonowy w K. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g., polegające na braku publikacji uchwały w dzienniku urzędowym.
W ocenie skarżącego, przedmiotowa uchwała wykazuje cechy aktu prawa miejscowego. Jeżeli bowiem akt prawotwórczy zawiera, co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest to akt prawa miejscowego.
Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o zróżnicowanym charakterze normatywnym, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała może być zaliczona jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego, może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.
Jednakże do istotnych cech programu należy zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca zawiera wprawdzie postanowienia konkretne i jednostkowe, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa.
Skarżący wskazał, że uchwała ma charakter dychotomiczny, z jednej strony posiada ona wszystkie cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego, gdyż zasadniczo adresaci przedmiotowej uchwały określeni zostali generalnie, a nałożone obowiązki (również uprawnienia) mają charakter abstrakcyjny, a nie konkretny jednorazowy. Zaskarżoną uchwałę cechuje zatem normatywność i abstrakcyjno-generalny charakter. Z drugiej strony niektóre normy skarżonej uchwały mają charakter indywidualny (powierzenie realizacji Programu konkretnym instytucjom w Rozdziale 3, ustalenie zasad wynagradzania członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Rozdziale 4), jednak w większości przypadków adresaci zostali określeni w sposób generalny (wszyscy mieszkańcy Gminy S., dzieci, młodzież, rodzina).