Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Starogard Gdański od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Gd 552/18 w sprawie ze skargi M.Z. na uchwałę Rady Miasta Starogard Gdański z dnia 29 listopada 2017 r., nr XLVII/471/2017 w przedmiocie określenia wysokości opłat za świadczenie publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Gminy Miejskiej Starogard Gdański na rzecz M. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Gd 552/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę M. Z. i stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Starogard Gdański z dnia 29 listopada 2017 r., nr XLVII/471/2017 w przedmiocie określenia wysokości opłat za świadczenie publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę.
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2017 r. poz. 2198) zwanej dalej w skrócie u.s.o., w związku z art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.o., bowiem zakres kompetencji prawodawczej rady gminy zawarty we wskazanych przepisach nie uprawnia tego organu do określania, że opłaty za wyżywienie dzieci w przedszkolu publicznym ustalane są w drodze umowy cywilno-prawnej zawartej pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem dziecka, ani do określania tej opłaty w sposób, który umożliwia ustalenie jej w wysokości przekraczającej wydatki poniesione na zakup artykułów żywnościowych przeznaczonych na przygotowanie posiłków.
Podkreślono, że czynności odpłatnego żywienia uczniów i dzieci przedszkolnych w stołówkach nie są wykonywane na podstawie umów cywilnoprawnych. Zakres, tryb działania placówek oświatowych w tym obszarze, jak również wysokość pobieranych opłat za wykonywane czynności został ściśle uregulowany w przepisach oświatowych regulujących materię edukacji publicznej, tj. w przepisach o charakterze administracyjnoprawnym. Nie ma tu mowy o nawiązaniu stosunku cywilnoprawnego (umowy cywilnoprawnej) pomiędzy gminą, czy jej jednostką oświatową, a uczniem czy też jego rodzicem, opiekunem prawnym.
Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że opłaty uiszczane przez rodziców (opiekunów) dzieci przedszkolnych mają charakter daniny publicznoprawnej. Nie mogą one być dowolnie kształtowane przez uczestników stosunku prawnego, tak jak w przypadku umów cywilnoprawnych. Opłaty za wyżywienie dziecka w przedszkolu wynikają z regulacji stosunków publicznoprawnych, gdzie nie obowiązuje pełna swoboda umów i możliwość indywidualnego ustalenia ceny. Pobieranie przez samorządy spornych opłat publicznych należy uznać za wykonywanie władztwa publicznego, nie zaś świadczenia usług na podstawie umów cywilnoprawnych. Gmina przy realizacji opisywanych obowiązków nie ma swobody, jeżeli chodzi o kształtowanie wysokości opłat za tego rodzaju czynności, które to opłaty nie tylko wynikają z przepisów prawa, ale także tymi przepisami określona jest ich wysokość. Obowiązujące przepisy nadały pobieranej opłacie charakter symboliczny, nieekwiwalentny i ściśle regulowany przez przepisy prawa administracyjnego, co odróżnia ją od ceny.