Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp.z.o.o. z dnia [...] maja 2017 r. w terminie 14 dni o daty zwrotu akt; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; l III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp.z.o.o kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Pismem z dnia 24 października 2017 r. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] Sp.z.o.o wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie wniosku z dnia 10 maja 2017 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym, z wewnętrznymi instalacjami: wodociągowymi kanalizacji sanitarnej, w tym odcinkami poza budynkiem, kanalizacji opadowej, w tym odcinkami poza budynkiem i zbiornikiem retencyjnym, wentylacji mechanicznej i oddymiania, grzewczymi wraz ze stacją wymienników ciepła, elektrycznymi, w tym słaboprądowymi i teletechnicznymi, instalacją SAP, oddymiania klatek schodowych, detekcją c.o. i LPG i oświetleniem terenu oraz wiatą śmietnikową i wewnętrznym układem drogowym, w tym zjazdem do garażu podziemnego, nadziemnymi miejscami postojowymi i ciągami pieszymi, a także przebudowa kolidującej sieci energetycznej SN oraz likwidacja instalacji elektrycznych nN i teletechnicznych, wewnętrznych instalacji wodnych, cieplnych i kanalizacyjnych, a także odcinków przyłączy gazowego i ciepłowniczego na dz. nr [...], [...],[...] i [...], obr. [...] przy ul. [...] w K.". Organowi zarzucono naruszenie art. 35 § 1-3 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 K.p.a., jak również art. 64 K.p.a. oraz art. 33 i 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę i bezzasadną odmowę nadania sprawie biegu pomimo tego, że wniosek Spółki nie zawiera żadnych braków formalnych. Mając powyższe na uwadze skarżące przedsiębiorstwo wniosło o stwierdzenie, że Prezydent Miasta, jako organ administracji architektoniczno - budowlanej dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie Prezydenta Miasta do załatwienia sprawy w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, a w szczególności do niezwłocznego (w terminie nie dłuższym niż 7 dni) dokonania przez Prezydenta zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podano, że wnioskiem z dnia 10 maja 2017 r. Spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia 24 maja 2017 r. Prezydent Miasta wezwał Spółkę do uzupełnienia "braków formalnych" wniosku poprzez m.in.: wyjaśnienie czy niniejsza inwestycja obejmuje kolejny etap realizacyjny całego zamierzenia; przedłożenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla inwestycji objętej całym zamierzeniem budowlanym, przedłożenie ostatecznej decyzji o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę z dnia 24 września 2014 r. W odpowiedzi na powyższe Spółka w piśmie z dnia 20 czerwca 2017 r. wyjaśniła m.in., iż: inwestycja nie stanowi kolejnego etapu realizacyjnego żadnego przedsięwzięcia, stanowiąc samodzielną i niezależną inwestycję, nie powiązaną z sąsiednimi nieruchomościami obsługą komunikacyjną, całe zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem Spółki nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem jej zakres nie przekracza wartości granicznych wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z umowy łączącej Spółkę z dysponentem pozwolenia na rozbiórkę wynika, iż dysponent ten sam dokona rozbiórki obiektów objętych tym pozwoleniem. W związku z powyższą odpowiedzią organ I instancji pozostawił wniosek Spółki bez rozpatrzenia, uchylając się od wydania decyzji kończącej postępowanie. Skarżąca spółka podała, że z przepisu art. 63 § 2 i 3 K.p.a. wynika, że podanie powinno wskazywać osobę, od której pochodzi oraz jej adres, a także określać jej żądanie; ponadto powinno być podpisane. Natomiast przepis art. 64 § 2 K.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków (obecnie w terminie nie krótszym niż siedem dni) z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Natomiast w odniesieniu do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę Prawo budowlane w art. 33 ust. 2 przewiduje dodatkowe podstawowe wymogi formalne. Pośród dodatkowych wymogów jest wymieniona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co istotne w przypadku, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie Spółka nie została wezwana do uzupełnienia wniosku o decyzję wz, a jedynie do wyjaśnienia czy niniejsza inwestycja obejmuje kolejny etap realizacyjny całego zamierzenia. Na to wezwanie jak wynika z wyżej przedstawionego stanu sprawy Spółka odpowiedziała i wyjaśniła niejasną dla organu kwestię. Bezzasadne było zatem pozostawienie wniosku Spółki bez rozpatrzenia z powodu nieprzedłożenia decyzji wz, skoro nie została ona o nią wezwana, a na wystosowane żądanie wyjaśnienia niejasności co do zakresu inwestycji (które istnieją jedynie w ocenie organu) Spółka wyczerpująco odpowiedziała. Spółka wyjaśniła, że organ błędnie przyjmuje, że "nie ma możliwości posłużenia się tą samą decyzją o warunkach zabudowy w celu uzyskania dwóch odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę". Powyższe stoi w sprzeczności z zasadniczą funkcją decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącą substytut planu miejscowego na terenie, w stosunku do którego organ planistyczny zaniechał uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Formułując swoje stanowisko co do złożonego wniosku skarżony organ zupełnie zapomniał o wiążącej go wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego zasadzie wolności budowlanej, mającej zapewnić inwestorowi realizację jego inwestycji, a skupił się natomiast na poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy stwarza uprawnienie dla inwestora do ubiegania się w oparciu o nią o pozwolenie na budowę, przy czym wyłącznie od woli inwestora zależy czy wykorzysta decyzję o warunkach zabudowy w całości (realizując od razu wszystkie obiekty objęte tą decyzją) czy też w części (ograniczając się jedynie do określonych obiektów objętych tą decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z ich przeznaczeniem) bądź zrealizuje całość inwestycji w sposób etapowy (na co pozwala mu art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). Ponadto należy zwrócić uwagę na wskazywany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym jeżeli zamierzenie budowlane może zostać podzielone na samodzielne funkcjonalnie części, to można przenieść jego części na poszczególnych inwestorów (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 29 grudnia 2009 r., II SA/Ol 453/09). Wśród dodatkowych względem art. 63 K.p.a., a jednocześnie podstawowych dla wniosku o pozwolenie na budowę wymagań formalnych art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca nie wymienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art.. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji. Z kolei w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przewidziano, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ww. ustawy). Analiza wyżej przywołanych przepisów postępowania oraz Prawa budowlanego prowadzi do uznania, że jeżeli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a., natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez Spółkę dokumentacji, czyli takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Z analizy przepisów art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego wynika wprost, że ewentualne braki wniosku o pozwolenie na budowę, a w zasadzie projektu budowlanego będącego obligatoryjnym załącznikiem do takiego wniosku, stanowią braki materialnoprawne, które organ architektoniczno-budowlany bada na późniejszym niż wstępnym etapie badania formalnej kompletności wniosku, opartym o przepisy art. 63 § 2 i 3 K.p.a. oraz art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji, w razie stwierdzenia, że inwestycja określona we wniosku i projekcie budowlanym wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Prezydent [...] powinien był wdrożyć tryb z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając odpowiedni termin ich usunięcia. Dopiero po jego bezskutecznym upływie organ mógł zastosować sankcję w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie niedopuszczalnym było egzekwowanie od Spółki merytorycznych braków wniosku poprzez zastosowanie trybu z art. 64 § 2 K.p.a. i zastosowanie czynności w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Organ nie miał żadnych podstaw, aby brak ostatecznej decyzji o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę nr [...] z dnia 24 września 2014 r. traktować jako brak formalny przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę. Ustawodawca nie przewidział bowiem takiego wymogu formalnego wniosku. Rozwiązanie co do obiektów istniejących na działce kolidujących z inwestycją to kwestia merytoryczna, która zbadana powinna zostać w toku postępowania. Co istotne nawet Prezydent [...] musiał mieć tego świadomość skoro w swoim piśmie wskazał cyt. "(...) dopóki decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę nie zostanie przeniesiona na podmiot wnioskujący o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na kolizję tj. konieczność rozbiórki budynków przed realizacją przedmiotowej inwestycji. Ta okoliczność mogłaby stanowić samodzielną podstawę do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyby wskazane powyżej braki formalne wniosku zostały usunięte". Zauważyć przy tym trzeba, że absurdalne jest twierdzenie organu, zgodnie z którym "dopóki decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę nie została przeniesiona na podmiot wnioskujący o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę". Z prawnego punktu widzenia nie ma bowiem żadnego znaczenia, który podmiot dokona rozbiórki obiektów kolidujących z projektowanymi budynkami. Nawet gdyby powyższe pozwolenie zostało przeniesione na Spółkę organ I instancji nie mógłby mieć żadnej pewności, że Spółka - będąc dysponentem tego pozwolenia - zrealizowałaby tą rozbiórkę. Istotne jest jedynie to, że pozwolenie na rozbiórkę pozostaje w obrocie prawnym i wydane zostało przed rozstrzygnięciem wniosku Spółki, co nie czyniłoby - wbrew obawom organu - decyzji o pozwoleniu na budowę decyzją niewykonalną. W przedmiotowym przypadku Spółka spełniła wszystkie wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, składając kompletny wniosek o pozwolenie na budowę i wyjaśniając w piśmie z dnia 20 czerwca 2017 r. wszelkie podjęte przez organ wątpliwości wyrażone w piśmie z dnia 24 maja 2017 r. W ocenie Spółki organ w sposób bezprawny pozostawił jej wniosek bez rozpatrzenia, niepoprawnie stosując art. 64 § 2 K.p.a.