Sprawa ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zespołu Kuźniki Kolejowe we Wrocławiu
Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka Sędzia WSA - Olga Białek /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 maja 2015 r. Nr X/190/15 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zespołu Kuźniki Kolejowe we Wrocławiu I. stwierdza nieważność § 4 ust. 2 pkt 3 lit. b oraz § 19 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałej części skargę oddala; III. zasądza od Gminy Wrocław na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 /dwieście czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.

Uzasadnienie strona 1/11

Wojewoda Dolnośląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia Nr X/190/15 z dnia 21 maja 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zespołu Kuźniki Kolejowe we Wrocławiu.

Organ nadzoru zaskarżając powyższą uchwałę i formułując zarzuty odnoszące się do naruszenia zasad sporządzania planu, zarzucił Radzie Miejskiej podjęcie:

- § 16, § 17, a także rysunku planu w zakresie terenów 1MW/1-1MW/8 z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - zwaną dalej "u.p.z.p.", poprzez brak prawidłowej realizacji upoważnienia ustawowego w zakresie wyznaczania liczby miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową;

- § 4 ust. 2 pkt 3 lit. b oraz § 19 ust. 2 pkt 2 uchwały z istotnym naruszeniem art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) - dalej: r.M.I., poprzez brak określenia parametrów dla ewentualnych dróg wewnętrznych dopuszczonych w ramach grupy kategorii przeznaczenia terenu - infrastruktura drogowa dla terenów 1MW/1-1MW/8, 5ZP/1-5ZP/7.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w powyższym zakresie oraz o zasądzenie należnych kosztów postępowania.

Wyjaśnienia i uzasadnienia podniesionych przez organ nadzoru zarzutów zawiera uzasadnienie do skargi, w którym na wstępie zauważono, że mocą § 12 ust. 2 uchwały Rada Miejska określiła obowiązujące ustalenia dotyczące parkowania pojazdów. Zgodnie z pkt 1 tego ustępu, na terenach przeznaczonych na realizację drogowych celów publicznych oraz w strefach zamieszkania i strefach ruchu obowiązują miejsca postojowe przeznaczone do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową co najmniej w liczbie: a) 1 stanowisko - jeżeli liczba stanowisk wynosi 6-15; b) 2 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 16-40; c) 3 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 41-100; d) 4% ogólnej liczby stanowisk jeżeli ogólna liczba stanowisk wynosi więcej niż 100. Z kolei w pkt 2 tego ustępu ustalono, że w planie miejscowym obowiązują miejsca postojowe dla samochodów osobowych towarzyszące poszczególnym kategoriom przeznaczenia terenu co najmniej w liczbie ustalonej zgodnie z wskazanymi w podpunktach (od a do l) wskaźnikami. Przytaczając zaskarżony przepis uchwały organ nadzoru powoła się na treść regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz w art. 12a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260) - dalej: u.d.p. Wyjaśniono, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. został zmieniony na mocy art. 5 ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1446), zaś przepis art. 12a u.d.p. został dodany do ustawy na mocy art. 3 pkt 1 tejże ustawy nowelizującej. Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy sprzed nowelizacji w planie miejscowym określało się obowiązkowo jedynie minimalną liczbę miejsc do parkowania. Według organu nadzoru, wykładania celowościowa w powiązaniu z wykładnią historyczną art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie pozostawia wątpliwości co do zamiaru ustawodawcy aby w planie miejscowym określona została zarówno minimalna liczba miejsc do parkowania tzw. ogólna, jak i minimalna liczba miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wyznacza tym samym zakres planu miejscowego, a jednym z jego obowiązkowych elementów jest określenie minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W przekonaniu organu nadzoru, brzmienie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. determinuje treść mpzp. Dlatego też do zrealizowania kompetencji określonej w wymienionych przepisach dochodzi tylko w przypadku, gdy akt rady gminy reguluje wszystkie zagadnienia wymienione w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 zawiera bowiem obowiązek, a nie uprawnienie. Tym samym realizacja miejsc postojowych winna być dokonana w oparciu o wskaźniki określone w planie miejscowym - określenie liczby miejsc postojowych do parkowania pojazdów w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W ocenie organu nadzoru ustawodawca nie przewidział żadnego odstępstwa w powyższym zakresie. Oznacza to, że rada gminy każdorazowo jest obowiązana do ustalenia minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Ustawa nie dokonuje żadnych odstępstw od generalnej zasady wyrażonej w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Tymczasem, o ile Rada ustalając minimalną liczbę miejsc postojowych dokonała ich ustalenia co do konkretnych przeznaczeń terenów (§ 12 ust. 2 pkt 2 uchwały), to w zakresie obowiązku ustalenia w ramach tej minimalnej liczby również miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, Rada ograniczyła się w § 12 ust. 2 pkt 1 uchwały do powielenia zapisów art. 12a ust. 2 u.d.p. Zgodnie z ust. 1 przywołanego przepisu - organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach wyznaczając miejsca przeznaczone na postój pojazdów wyznacza stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, zwaną dalej "kartą parkingową": 1) na drogach publicznych; 2) w strefach zamieszkania, o których mowa w art. 2 pkt 16 ustawy Prawo o ruchu drogowym; 3) w strefach ruchu, o których mowa w art. 2 pkt 16a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Na podstawie art. 12a ust. 2 u.d.p. stanowiska postojowe, o których mowa w ust. 1, w miejscu przeznaczonym na postój pojazdów wyznacza się w liczbie nie mniejszej niż: 1) 1 stanowisko - jeżeli liczba stanowisk wynosi 6-15; 2) 2 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 16-40; 3) 3 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 41-100; 4) 4% ogólnej liczby stanowisk jeżeli ogólna liczba stanowisk wynosi więcej niż 100. W ocenie organu nadzoru, przy tak ukształtowanych regulacjach dotyczących wymogu ustalenia minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową - § 12 ust. 2 pkt 1 uchwały nie zawiera bezpośredniego powiązania z wskaźnikami ustalonymi w pkt 2 tego ustępu, a odnoszącymi się do poszczególnych przeznaczeń terenów ustalonych w planie. Po drugie, zawiera ustalenia jedynie dla terenów przeznaczonych na realizację drogowych celów publicznych oraz stref zamieszkania i stref ruchu. Odnosząc się do przedstawionego w trakcie postępowania nadzorczego stanowiska Przewodniczącego Rady, autor skargi zgadzając się co do charakteru uzupełniającego przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w stosunku do art. 12a u.d.p., lecz nie tylko w sensie przyjętym przez Radę Miejską, a więc poprzez ustalanie liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, co najmniej w liczbie określonej przepisami ustawy o drogach publicznych na terenach dróg publicznych, stref ruchu i stref zamieszkania. Według organu nadzoru, wymaga jednak zastrzeżenia, że dla prawidłowej realizacji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie wyznaczania w planie miejscowym liczby miejsc do parkowania przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową oraz możliwości zastosowania takiego sposobu ustalania tych miejsc, należy w planie miejscowym w sposób jednoznaczny określić powiązanie ustalonych w ustawie o drogach publicznych wskaźników z konkretnymi przeznaczeniami terenów objętych planem. Tymczasem Rada Miejska ograniczyła zakres te regulacji jedynie do terenów przeznaczonych na realizację drogowych celów publicznych oraz strefy zamieszkania i strefy ruchu, co powoduje de facto brak możliwości ustalenia ilości miejsc postojowych dla pojazdów wyposażonych w kartę parkingową dla terenów innych niż przeznaczonych na realizację drogowych celów publicznych oraz strefy zamieszkania i strefy ruchu. Autor skargi zwrócił uwagę na szerszy aspekt i cel dokonanej zmiany przez ustawodawcę przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez ujęcie w jego treści potrzeby uwzględnienia w ramach wyznaczanej liczby miejsc parkingowych również miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Wskazał, że problem związany z wyznaczaniem i zabezpieczeniem odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla posiadaczy karty parkingowej, a więc osób niepełnosprawnych nie dotyczy tylko i wyłącznie dróg publicznych, stref ruchu i stref zamieszkania. Poza terenami dróg publicznych, których wyznaczenie w ramach kształtowania układów komunikacyjnych w przestrzeni publicznej ma charakter obligatoryjny i należy do arbitralnej decyzji m.in. organów planistycznych; wyznaczanie stref ruchu oraz stref zamieszkania należy do decyzji podmiotów zarządzających danymi terenami na których zlokalizowane są drogi. Zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy Prawo o ruchu drogowym - strefa zamieszkania to obszar obejmujący drogi publiczne lub inne drogi, na którym obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego, a wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi. Z kolei w myśl pkt 16a tego paragrafu strefą ruchu jest obszar obejmujący co najmniej jedną drogę wewnętrzną na który wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi. W myśl natomiast art. 10 ust. 7 tej ustawy zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. Podmioty zarządzające drogami, o których mowa w ust. 7, ustalając organizację ruchu na tych drogach stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy i jej przepisów wykonawczych. Koszt oznakowania drogi wewnętrznej ponosi podmiot zarządzający drogą (ust. 10). Zatem tylko do decyzji podmiotów zarządzających drogami na danym terenie pozostaje kwestia wyznaczenia strefy zamieszkania i strefy ruchu. Podmiot ten może wyznaczyć takie strefy, ale nie musi. Z kolei brak wyznaczenia takiej strefy spowoduje niemożność zastosowania art. 12a u.d.p., a w konsekwencji brak obowiązku wyznaczania miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.

Strona 1/11