Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis - spr. Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę w całości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy wszczętej na wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą we W. - reprezentowanej przez radcę prawnego B. K., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...], znak: [...], orzekającej o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów dla A Sp. z o.o. udzielonego decyzją Starosty L. z dnia [...], znak: [...], bez odszkodowania - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) zaskarżoną decyzją orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności powołanej na wstępie decyzji.
Na uzasadnienie wskazano, że w dniu 4 lutego 2014 r. do Starostwa Powiatowego w L. wpłynął wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą we W. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...] miasta L. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, działający z upoważnienia Starosty L., Zastępca Dyrektora Departamentu Architektury, Nieruchomości i Rozwoju, decyzją z dnia [...], znak: [...], zezwolił wnioskodawcy na zbieranie odpadów, które wyszczególnił w tabeli nr 1 tej decyzji. Jednocześnie określone zostały warunki prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów, w tym m. in. jako miejsce magazynowania odpadów wskazano w punkcie IV decyzji, selektywne zbieranie odpadów i ich czasowe magazynowanie w wyznaczonych miejscach na utwardzonym betonem, szczelnym placu magazynowym lub hali magazynowej. Następnie Starosta L. decyzją z dnia [...], znak: [...], orzekł o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów dla A Sp. z o.o. udzielonego decyzją Starosty L. z dnia [...] znak: [...], bez odszkodowania. Powodem cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów był fakt, iż pomimo pisemnego wezwania A Sp. z o.o. z siedzibą we W. do zaprzestania naruszeń wydanego zezwolenia w zakresie sposobu i miejsca magazynowania odpadów do dnia 12 lutego 2015 r., tj. na utwardzonym betonem szczelnym placu magazynowym, po tym terminie Spółka nadal magazynowała większość odpadów luzem bezpośrednio na gruncie. W wyniku rozpatrzenia odwołania A Sp. z o.o. z siedzibą we W., od tej decyzji Starosty L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 16 listopada 2018 r. A Sp. z o.o. z siedzibą we W., reprezentowana przez radcę prawnego B. K. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...], znak: [...] cofającej zezwolenie na zbieranie odpadów dla A Sp. z o.o. bez odszkodowania, udzielonego decyzją Starosty L. z dnia [...], znak: [...]. We wniosku wniesiono o: -stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...], znak: [...] (dalej również "decyzja cofająca"), cofającej zezwolenie na zbieranie odpadów dla A Sp. z o.o. bez odszkodowania, udzielonego decyzją Starosty L. z dnia [...], znak: [...] (dalej również "decyzja przyznająca"); -wyznaczenie w toku postępowania rozprawy na podstawie art. 89 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych, co ze względu na wysoki stopień skomplikowania sprawy zapewni przyspieszenie i uproszczenie postępowania; -zasądzenie na rzecz wnioskodawcy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Decyzji zarzucono rażące naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i zasad postępowania administracyjnego tj.: art. 47 ust. 1 i art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, art. 8 i art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a., co w konsekwencji skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie zarówno art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., jak i art. 156 ust. 1 pkt 3 k.p.a. Jak wskazano, Starosta L. wydał decyzję cofającą z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy skarżący w momencie jej wydawania: nie naruszał prawa ani nie działał w sposób niezgodny z wydanym zezwoleniem. Zgodnie z art. 47 ustawy o odpadach cofnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów powinno być skutkiem łącznego spełnienia trzech warunków: stwierdzenia faktu naruszania prawa lub działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem, przeprowadzenia bezskutecznego postępowania przymuszającego do zaniechania naruszenia, czyli pomimo wezwania organu, kontynuowanie przez adresata decyzji naruszania prawa lub działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem. Konstrukcja tych przepisów zmierza więc do tego, aby uprawniony, który dokonał naruszenia miał możliwość skorygowania swoich działań, a co za tym idzie organ nie może zastosować niezwłocznie po stwierdzeniu naruszenia tak daleko idącej sankcji jaką jest cofnięcie decyzji. Natomiast, w razie stwierdzenia takiego zachowania organ wzywa (tj. ma obowiązek wezwać) posiadacza odpadów do niezwłocznego zaniechania naruszeń i wyznacza mu termin usunięcia nieprawidłowości. (...) Jeżeli posiadacz odpadów zastosuje się do wezwania i nieprawidłowości w wyznaczonym terminie usunie, sprawa na tym się kończy (W. Radecki "Ustawa o odpadach - Komentarz" Warszawa 2013 komentarz do art. 47). W tej sprawie, z treści sentencji decyzji cofającej wynika, że wystarczające dla stwierdzenia usunięcia stanu niezgodności było wstrzymanie przez uprawnionego prowadzonej działalności, podczas gdy Starosta L. w pkt V decyzji przyznającej (str.6-7) wskazał, iż: "w przypadku naruszenia przez A Sp. z o.o. (...) przepisów ustawy o odpadach lub działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem zostanie wstrzymana działalność w zakresie objętym zezwoleniem". Podkreślono, iż Spółka została wezwana do zaprzestania składowania odpadów na terenie działki, do usunięcia niewłaściwego stanu nieruchomości, nie została natomiast wezwana do wstrzymania działalności (do czasu usunięcia stanu niezgodności). W wyniku tego wezwania Spółka usunęła odpady (złom metalowy) z działki oraz, pomimo braku wezwania organu w tym zakresie, wstrzymała działalność objętą zezwoleniem i jedynie kontynuowała przygotowywania robót budowlanych zmierzających do pełnego utwardzenia i uszczelnienia placu, na którym magazynowane miały być odpady. Fakt wstrzymania działalności gospodarczej przez Spółkę na przedmiotowej działce (zgodnie z obowiązkiem nałożonym decyzją przyznającą) jest bowiem bezsporny i wynika bezpośrednio z treści protokołu z kontroli z dnia 24 listopada 2015 r., zgodnie z którym: "Na terenie działki [...] obręb [...] miasta L. nie są magazynowane odpady. (...) Na terenie działki magazynowana jest ziemia według oświadczenia p. A. W., jest to humus ściągnięty z powierzchni działki. Na terenie działki pozostanie jeden kontener dla pracowników ochrony. Na wprost wjazdu na działkę zlokalizowana jest waga. Według oświadczenia p. A. W. waga zostanie zdemontowana przez firmy zewnętrzne i przeniesiona w inne miejsce. W trakcie oględzin trwały prace mające na celu uporządkowanie terenu działki." Humus wydobyty z tej działki w celach budowlanych i nie zmieszany (zachowujący naturalną strukturę) w stanie opisanym w punkcie poprzedzającym, nie jest odpadem. Tym samym, zdaniem pełnomocnika Spółki, adresat decyzji zastosował się do obu elementów żądania organu w takim zakresie, w jakim było to możliwe biorąc pod uwagę wyznaczenie przez organ bardzo krótkiego terminu na tego typu prace oraz dodatkowo, bez wezwania organu, zastosował się do wymogu wstrzymania działalności wynikającego z decyzji przyznającej. Jednak organ, pomimo zastosowania się przez adresata decyzji do żądań wymienionych w wezwaniu, wydał decyzję cofającą. W sytuacji, gdy wyznaczony przez organ termin stanowił impossibilum gospodarcze - zgodnie z zasadą impossibilum nulla obligatio - nie mógł wywoływać negatywnych skutków dla adresata wezwania zwłaszcza, jeżeli nie wynikało to z treści decyzji przyznającej. Tymczasem konstrukcja przepisów opisana w pkt 2 penalizuje działanie, a nie zaniechania, a co więcej, w świetle treści decyzji przyznającej, bezczynność (brak prowadzenia działalności), stanowi wypełnienie wymogu nałożonego na uprawnionego czyli - jest to działanie zgodne z zezwoleniem. W konsekwencji w niniejszej sprawie adresat decyzji: nie naruszał prawa, zaprzestał działania niezgodnego z zezwoleniem oraz podjął działania zmierzające do wykonania żądania organu. Tym samym, zdaniem pełnomocnika Spółki, wydając decyzję cofającą w oparciu o art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, Starosta L. w rażący sposób naruszył prawo: w tym zwłaszcza wskazane przepisy art. 47 ust. 1 , art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, art. 110 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. Skoro Starosta L. stworzył w decyzji przyznającej konstrukcję (procedurę) wstrzymania działalności gospodarczej objętej tym zezwoleniem jako skutek stwierdzenia naruszenia, to w sytuacji, gdy A Sp. z o.o. wstrzymała prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą w tym zakresie, organ nie miał prawa cofnąć przedmiotowej decyzji. Jak stwierdził pełnomocnik Spółki, nawet, gdyby z najdalej idącej ostrożności uznać zapis w pkt V decyzji przyznającej jako błąd organu, to zgodnie z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. oraz na podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych należy uznać, że dokonując faktycznej zmiany (korekty) treści swojej prawomocnej decyzji w inny sposób niż w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym przez k.p.a., Starosta L. rażąco naruszył prawo. Tymczasem organ działał w niniejszej sprawie tak, jakby dokonał zmiany decyzji przyznającej nadając jej inne brzmienie, tj. zamiast skutku opisanego w pkt V decyzji przyznającej w postaci "wstrzymania działalności w zakresie objętym zezwoleniem" w wypadku naruszenia warunków zezwolenia, zadziałał tak, jakby z decyzji przyznającej wynikał skutek w postaci uprawnienia organu do cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a.: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie". Tym samym Starosta L. naruszył normy art. 8 i art. 16 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, co stanowi samoistną podstawę stwierdzenia nieważności decyzji cofającej. Dalej pełnomocnik podniósł, iż według art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., "Organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną" - przepis ten nadaje taki skutek decyzji pozostającej w związku z takim rozstrzygnięciem (dotyczy sprawy), przy czym nie jest konieczne by rozstrzygnięcie było tożsame co do zakresu regulacji (wtedy zapis ten brzmiałby: "rozstrzygającej"). Z kolei zgodnie z art. 110 k.p.a. "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej" - oznacza to, że organ jest związany wyrażoną w decyzji oceną prawną, a dotyczy to wszystkich elementów sprawy administracyjnej. Od tej oceny prawnej organ może uchylić się, ale tylko w trybie przewidzianym przepisami prawa, określonymi w art. 16 k.p.a. W ocenie pełnomocnika Spółki, organ dokonując zmiany decyzji przyznającej, naruszył więc art. 110 k.p.a. i art. 16 k.p.a. w sposób opisany w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zakresie, w jakim wykroczył poza związanie decyzją przyznającą. W obszernym uzasadnieniu wniosku pełnomocnik Spółki na wstępie opisał przebieg postępowania zmierzający do wydania decyzji Starosty L. z dnia [...] cofającej udzielone A Sp. z o.o. zezwolenie na zbieranie odpadów, a następnie szczegółowo omówił stawiane zarzuty. W pierwszej kolejności pełnomocnik Spółki omówił pojęcie rażącego naruszenia prawa wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując na obowiązujące w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych. Następnie, powołując się na poczynione rozważania, wskazał że decyzja cofająca została wydana w oparciu o art. 47 ust. 2. ustawy o odpadach, zgodnie z którym "W przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1 mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania". Powyższy przepis ma ponadto charakter formalny, a nie materialny, to znaczy: precyzuje co powinien uczynić organ administracji jeśli stwierdzi delikt, ale nie określa deliktu jaki może się stać podstawą do zastosowania opisanej w nim sankcji. Oznacza to, zdaniem pełnomocnika Spółki, iż organ administracji, aby skutecznie wydać zgodną z prawem i opartą na przepisie prawa decyzję musi wykazać istnienie (co najmniej) jednego z następujących faktów: naruszenie przez posiadacza odpadów skonkretyzowanego przepisu ustawy lub prowadzenie działalności (działanie) niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Tymczasem w sentencji decyzji cofającej nie wskazano innego przepisu (materialnego) ustawy o odpadach, jaki miałaby naruszyć spółka A Sp. z o.o. ani też nie wskazano w sposób bezpośredni faktu działania uprawnionego niezgodnie z udzielonym decyzją przyznającą. Starosta L. ograniczył się jedynie do stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji przyznającej, że: A Sp. z o.o. mimo wezwania, nadal działała niezgodnie z wydanym zezwoleniem na zbieranie odpadów i magazynowała odpady w miejscach niespełniających warunki określone w zezwoleniu, bezpośrednio na gruncie (na terenie nieutwardzonym i nieszczelnym). Do dnia dzisiejszego Spółka nie podjęła działań mających na celu uszczelnienie placu". Pełnomocnik zarzucił, iż powyższe ustalenia organu stoją jednak w rażącej sprzeczności z protokołem z kontroli z dnia 24 listopada 2015 r., w którym nie stwierdzono na terenie kontrolowanej działki magazynowania odpadów, a jedynie obecność ziemi (humusu) oraz istnienie nieprzystosowanego do magazynowania odpadów placu magazynowego. Jak podkreślił pełnomocnik Spółki, bezspornym jest fakt wstrzymania przez A Sp. z o.o. działalności gospodarczej objętej zezwoleniem, a jedyne czynności podejmowane przez uprawnionego zmierzały do trwałego oczyszczenia działki i przygotowywania jej do prac związanych z uszczelnieniem placu do magazynowania odpadów do czego wnioskodawca chciał wykorzystać zgromadzony na działce humus. Dalej pełnomocnik podniósł, iż magazynowanie humusu z zamiarem wykorzystania go do celów budowlanych, zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach nie podlega pod przepisy tejże ustawy. Zgodnie z powyższym przepisem "przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty". Skoro posiadacz odpadów określał je jako humus pobrany z działki i nie przetworzony, a przeznaczony miał zostać dla celów budowlanych, przy czym z kontroli służb Starosty L. nie wynikały inne wnioski, to odmienne konstatacje mogłyby być tylko wynikiem badań laboratoryjnych, których Starosta L. nie zlecił. Ponadto w protokole z dnia 24 listopada 2015 r. w sposób bezpośredni wskazano, że "Na terenie działki [...] obręb [...] miasta L. nie są magazynowane odpady". Organ wydając swoją decyzję z dnia [...] uznał, iż A Sp. z o.o. dopuściła się naruszenia wydanego zezwolenia poprzez nieprzystosowanie (nieuszczelnienie) placu magazynowego do magazynowania odpadów zgodnie z wydanym zezwoleniem. Z kolei zgodnie z dominującym stanowiskiem judykatury: "W przypadku wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na gromadzenie odpadów, posiadacz odpadów jest obowiązany do ich usunięcia na własny koszt, obowiązek ich usunięcia powstaje z mocy samego prawa (art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, a w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r., o odpadach art. 47 ust. 5)". Tym samym, w świetle powyższego stanowiska i powołanych tam przepisów, zdaniem pełnomocnika spółki, stanem naruszenia prawa jest w tej sytuacji dopiero pozostawienie odpadów na terenie prowadzonej działalności do czasu wydania decyzji cofającej zezwolenie, a dobrowolne usunięcie przez adresata wezwania odpadów przechowywanych na konkretnej działce uniemożliwia stwierdzenie, że działa on niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Jak argumentował pełnomocnik, samo nieprzystosowanie placu do magazynowania odpadów, zgodnie z wezwaniem organu, nie może stanowić samodzielnej podstawy zastosowania art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. W świetle tego przepisu, naruszenie zezwolenia następuje wyłącznie jeżeli po stronie adresata decyzji miałoby miejsce działanie naruszające zezwolenie. Taka sytuacja miała miejsce wyłącznie podczas kontroli organu w dniach 11 marca 2015 r. - 18 marca 2015 r. kiedy to stwierdzono magazynowanie odpadów w sposób niezgodny z wydanym zezwoleniem, natomiast nie miała miejsca w toku kontroli zakończonej protokołem z dnia 24 listopada 2015 r., kiedy to nie stwierdzono magazynowania odpadów w ogóle. Pełnomocnik spółki stwierdził, iż co prawda organ w zaleceniach pokontrolnych w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniach 11 marca 2015 r. - 18 marca 2015 r. (stanowiących wezwanie, o którym mowa w art. 47 ustawy o odpadach), wskazał w pkt 3, że "nieprzystosowany do magazynowania odpadów plac magazynowy należy zabezpieczyć poprzez szczelne utwardzenie placu, zgodnie z warunkiem określonym zezwoleniem na zbieranie odpadów". Jednocześnie podkreślił, że zastosowanie się, bądź też nie zastosowanie się do zaleceń pokontrolnych nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Zgodnie bowiem z literalną treścią art. 47 ust. 2 podstawą do cofnięcia decyzji jest działanie niezgodne z wydanym zezwoleniem, pomimo uprzedniego wezwania organu. Podstawą do cofnięcia decyzji nie może być w świetle powyższego przepisu wyłącznie zaniechanie wykonania wezwania organu. W kontekście powyższego pełnomocnik wskazał, że adresat decyzji zaprzestał dalszego naruszania zezwolenia, poprzez wstrzymanie swojej działalności gospodarczej objętej wydanym zezwoleniem. Dalej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, pełnomocnik spółki podniósł, iż naruszeniem nie jest zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej objętej wydanym zezwoleniem. Zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa organ administracji, podejmując decyzję co do ewentualnego cofnięcia zezwolenia ocenia faktyczne działania adresata decyzji, w tym zwłaszcza - reakcję na żądanie usunięcia naruszeń. W bezpośrednim połączeniu z powyższym pozostaje również fakt, iż Starosta L. w decyzji przyznającej, wskazał w pkt v: "w przypadku naruszenia przez A Sp. z o.o. (...) przepisów ustawy o odpadach lub działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem zostanie wstrzymana działalność w zakresie objętym zezwoleniem". W tym kontekście pełnomocnik spółki powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, iż co do zasady, wady powodujące nieważność decyzji powinny dotyczyć treści sentencji decyzji, jednak w teorii prawa administracyjnego oraz judykatury (zwłaszcza w najnowszych orzeczeniach) dopuszcza się również stwierdzenie nieważności decyzji, w przypadku wystąpienia wad, które nie wynikają wprost z sentencji decyzji, ale - są konsekwencją porównania sentencji z uzasadnieniem (i dokumentacją w sprawie). Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., zdaniem pełnomocnika spółki, uznać należy, iż na gruncie niniejszej sprawy miało miejsce rażące naruszenie prawa. Następnie pełnomocnik spółki omówił stawiany zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazał, iż w analizowanej na gruncie niniejszej sprawy sytuacji istniały dwie możliwe podstawy rozstrzygnięcia: naruszenie prawa albo naruszenie decyzji. Tym samym, organ administracji powinien wskazać, który z tych elementów naruszenia legł u podstaw przedmiotowej decyzji, gdyż wskazanie skonkretyzowanej podstawy było konieczne celem umożliwienia skarżącemu obrony przed tym rozstrzygnięciem. Nie wskazanie takiej podstawy narusza prawo do obrony, a w konsekwencji stanowi samoistne rażące naruszanie prawa, o którym mowa w art. 156 k.p.a. Jak argumentował dalej pełnomocnik, w niniejszej sprawie organ całkowicie pominął w swoim rozstrzygnięciu fakt i konsekwencje użytej w decyzji konstrukcji "wstrzymania" działalności. Nadto organ uczynił to mając pełną świadomość, że przeanalizowanie tej kwestii musiało prowadzić do wniosku, że spółka powstrzymując się od dalszego gromadzenia złomu i wywożąc cały złom składowany na terenie przedmiotowej działki działała zgodnie z wydaną decyzją. To zaś z kolei nie mogło doprowadzić do logicznego i zgodnego z faktami sprawy wniosku, iż spółka ta naruszyła wydane jej zezwolenie. Końcowo zaś pełnomocnik skarżącej Spółki przedstawił stanowisko w sprawie naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 110 k.p.a. i art. 16 k.p.a., stwierdzając iż Starosta L. w decyzji przyznającej wskazał w pkt V: "w przypadku naruszenia przez A Sp. z o. o. (...) przepisów ustawy o odpadach lub działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem zostanie wstrzymana działalność w zakresie objętym zezwoleniem". Następnie organ wydał decyzję cofającą, przy czym dokonał tego z całkowitym pominięciem treści pkt V decyzji przyznającej. Pełnomocnik wskazał, iż zgodnie z art. 110 k.p.a.: "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej". Następnie podkreślił szczególny stosunek prawny łączący decyzję udzielającą zezwolenie na zbieranie odpadów oraz decyzję cofającą takie zezwolenie. Podniósł, iż więź o bardzo zbliżonym charakterze prawnym występuje również między decyzją o pozwoleniu na budowę, a decyzją o warunkach zabudowy, na co uwagę zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt OSK 1172/12. Zdaniem pełnomocnika z powyższego wynika, że jeżeli organ wyda pierwszą decyzję, w której w sposób jednoznaczny określi pewne warunki prawne, to decyzja wydana w dalszej kolejności i pozostająca w nierozerwalnym stosunku prawnym z decyzją pierwotną powinna wymogi te spełniać. Organ, pomijając wymogi prawne określone w pierwszej z połączonych decyzji dopuszcza się naruszenia zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., a tym samym - dopuszcza się rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością takiej decyzji. Na potwierdzenie stawianej tezy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Zdaniem pełnomocnika, z powyższego wynika, że nawet gdyby przyjąć, iż zapis jaki znalazł się w decyzji przyznającej był błędem organu, to i tak, w związku z łączną interpretacją art. 16 i art. 110 k.p.a., taka wada nie mogła zostać usunięta inaczej, niż w drodze zastosowania jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej. Jak dowodził pełnomocnik, każda decyzja zezwalająca na zbieranie odpadów składa się z dwóch elementów: decyzji prawno-kształtującej, która przyznawała takie uprawnienie wnioskodawcy oraz ustalała warunki, na jakich uprawnienie to miało być przez wnioskodawcę realizowane. Tym samym elementy opisu stanowią część sentencji decyzji, która wiąże organ. W tej sytuacji, zdaniem pełnomocnika, mamy do czynienia z "rzucającą się w oczy" sprzecznością między treścią kwestionowanego rozstrzygnięcia (statuującego utratę prawa skarżącego), a treścią poprzedniego rozstrzygnięcia organu, z którego wynikało prawo, jakie skarżący na podstawie tej pierwszej decyzji miał utracić. W tym stanie sprawy, w ocenie pełnomocnika, niniejszy wniosek jest w pełni uzasadniony i konieczny.