Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: referent Kamil Demianiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "S" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zmieszanie odpadów komunalnych oddala skargę w całości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] 2021 r. ([...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 17 lutego 2021 r. organ pierwszej instancji, z urzędu, nałożył na PHU K. sp. z o.o. (zwaną dalej "spółką") administracyjną karę pieniężną w wysokości 25 000 zł za zmieszanie odpadów komunalnych segregowanych ze zmieszanymi odpadami komunalnymi. W świetle uzasadnienia decyzji, zdarzenie to miało miejsce w dniu 26 października 2015 r., w Bielanach Wrocławskich, a zostało dokonane przez pracowników Spółki obsługujących pojazd - śmieciarkę o numerze rejestracyjnym [...]. Decyzję doręczono Spółce w dniu 24 lutego 2021 r. [dowód: zwrotne potwierdzenie nadania przesyłki pocztowej (00)259007731181[...], W odwołaniu od tej decyzji, złożonym w ustawowo przewidzianym terminie, bo w dniu 10 marca 2021 r. [dowód: data stempla na kopercie nadania przesyłki pocztowej (00)259007731048[...], spółka wskazała m. in., że decyzja została wydana po upływie pięciu lat od dnia naruszenia prawa, czyli w warunkach przedawnienia uregulowanego w art. 189g K.p.a. Spółka wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Prawo do wydania zaskarżonej decyzji uległo bowiem przedawnieniu, choć z innych powodów niż wskazane w odwołaniu.
Kolegium wskazuje, że stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Bezspornym jest, że w dniu 18 grudnia 2015 r. wpłynął do organu pierwszej instancji wniosek od Stowarzyszenia S. o podjęcie interwencji. Wskazano w nim, że pojazdy Spółki opróżniały pojemniki na odpady zmieszane wraz z pojemnikiem na odpady surowcowe, co miało świadczyć o naruszeniu przez Spółkę prawa (zmieszaniu określonych odpadów). Razem z wnioskiem przekazano materiał dowodowy: nagrania, zarejestrowane przez pracowników biura detektywistycznego, a także udzielono obszernych wyjaśnień. O fakcie zmieszania odpadów organ pierwszej instancji dowiedział się zatem już w grudniu 2015 r. Następnie postanowieniem z dnia 3 marca 2016 r., zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania i jeszcze w tym samym roku przeprowadził szereg czynności procesowych, wyliczonych prawidłowo w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstacyjnej. Organ pierwszej instancji już raz wydał decyzję nakładającą na Spółkę karę pieniężną. Jednak została ona uchylona decyzją kasatoryjną Kolegium z dnia 24 października 2017 r. ([...]). Postępowanie w sprawie zostało więc zakończone decyzją pierwszoinstancyjną wydaną dopiero w dniu 17 lutego 2021 r., a doręczoną Spółce w dniu 24 lutego 2021 r.
Kolegium rozważyło w pierwszej kolejności zasadność zarzutu przedawnienia jako formalnego, najdalej idącego, mogącego skutkować bezprzedmiotowością postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Kwestią prawną wymagającą rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności była odpowiedź na pytania: czy można było wydać, na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 2 ustawy, zaskarżoną do Kolegium decyzję; czy nie przedawniło się prawo organu pierwszej instancji do wydania takiej decyzji administracyjnej. Zgodnie z przepisem art. 9x ust. 1 pkt 2 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie popełnienia czynu zabronionego przez ustawę - w dniu 26 października 2015 r.) przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który miesza selektywnie zebrane odpady komunalne ze zmieszanymi odpadami komunalnymi lub selektywnie zebrane odpady różnych rodzajów ze sobą - podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 50 000 zł. Karę taką nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 (por. art. 9zb ust. 1 ustawy). Ustawa reguluje kwestię przedawnienia kar pieniężnych poprzez odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej zawarte w art. 9zf ustawy ("Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IIl ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska"). W ocenie orzekającego składu Kolegium, analizowane odesłanie dotyczy nie tylko etapu egzekwowania wymagalnych kar pieniężnych, lecz również postępowania administracyjnego o ich wymierzenie. Przepis art. 9zf ustawy używa bowiem ogólnego sformułowania: "Do kar pieniężnych" bez żadnego, dodatkowego kwalifikatora zawężającego zakres przedmiotowy odesłania tylko do kar już wymierzonych, wymagalnych, podlegających egzekucji. Jednocześnie Kolegium zauważa, że Dział III Ordynacji podatkowej zawiera regulację materialnoprawną, której zakres przedmiotowy jest szeroki. Z punktu zaś widzenia administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy zastosowanie znajdą tylko niektóre przepisy Działu III Ordynacji podatkowej regulujące przede wszystkim ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, a konkretnie: odroczenia terminu płatności, odsetki za zwłokę, ulgi w spłacie zobowiązań, przedawnienia oraz odpowiedzialność osób trzecich. Odesłanie nie oznacza więc stosowania całości regulacji Działu Ill Ordynacji podatkowej. Jest więc zasadne przyjęcie, że przepisy Działu III Ordynacji podatkowej stosuje się do kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy nie wprost, ale odpowiednio. Do kar znajdzie także zastosowanie instytucja przedawnienia prawa do wydania decyzji administracyjnej. Instytucję przedawnienia uregulowano w art. 68 Ordynacji podatkowej. Przepisy art. 68 Ordynacji podatkowej stanowią kolejno, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 1). Jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 2). Zobowiązania podatkowe przedawniają się, a terminy przedawnienia zależą od sposobu ich powstania. Z art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej wynikają dwa sposoby powstania zobowiązań. Pierwszy: z mocy prawa (por. art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej), poprzez wystąpienie określonego w przepisach prawa zdarzenia w zakresie objętym obowiązkiem opłatowym (decyzja określająca jego wysokość ma charakter deklaratoryjny). Drugi: na podstawie decyzji administracyjnej ustalającej zobowiązanie (decyzja ustalająca jego wysokość ma charakter konstytutywny) (por. art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej). Opisane w Ordynacji podatkowej terminy przedawnienia i sposoby powstania "zobowiązania podatkowego" odnieść należy do materialnoprawnej regulacji stanowiącej podstawę wydania kwestionowanej decyzji. Był nią cytowany art. 9x ust. 1 pkt 2 ustawy. Nakładany decyzją administracyjną obowiązek pieniężny został w nim wprost określony jako kara pieniężna i tak, z woli prawodawcy, należy go kwalifikować. Podmiot, na który nałożono karę pieniężną, jest obowiązany uiścić tę karę w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (por. art. 9zd ust. 1 ustawy). Wynika z tego, że dopiero z datą doręczenia stronie decyzji nakładającej karę pieniężną powstaje konkretne "zobowiązanie podatkowe" (zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej). Jest to zobowiązanie do zapłaty, na rzecz gminy, kary pieniężnej (pieniężnej sankcji za zaistnienie stanu niezgodnego z przepisami ustawy), w wysokości określonej w decyzji i w terminie wskazanym w przepisach ustawy. Źródłem jego powstania jest decyzja administracyjna. Nie powstaje ono zatem z mocy prawa. Choć wybrane jego elementy kształtują także przepisy prawa (sposób ustalenia wysokości kary i termin uiszczenia), to jednak bez wydania takiej decyzji administracyjnej, obowiązek zapłaty w ogóle nie istnieje. W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie, zaskarżona decyzja miała więc charakter nie deklaratoryjny (określający), ale konstytutywny (ustalający) (podobnie, choć w stosunku do innego rodzaju zobowiązań, bo należności i opłat rocznych podwyższonych za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji bez zezwolenia, NSA w wyrokach: z dnia 31 marca 2015 r., II OSK 2056/13 i z dnia 8 kwietnia 2015 r., II OSK 2094/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla ustalenia, czy skutek prawny decyzji ustalającej zobowiązanie nastąpił przed upływem terminu przedawnienia istotna jest data jej doręczenia (por. art. 110 § 1 K.p.a.), a nie data jej wydania. Przy czym, skoro jest to decyzja konstytutywna, to wystarczyłoby, żeby przed upływem terminu przedawnienia zostałaby doręczona stronie decyzja organu pierwszej instancji, gdyż to właśnie doręczenie tej decyzji kształtuje zobowiązanie. Organ odwoławczy mógłby orzekać w zakresie objętym taką decyzją także po upływie terminu przedawnienia, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie mógłby zwiększyć rozmiaru zobowiązania w porównaniu do zakresu orzeczonego decyzją ustalającą organu pierwszej instancji. Doręczenie decyzji organu pierwszej instancji po upływie terminu przedawnienia jest więc objęte przedawnieniem. Tym bardziej organ pierwszej instancji nie mógłby orzekać po upływie terminu przedawnienia, bo orzekałby wobec zobowiązania już przedawnionego. Dalej Kolegium rozważyło, czy i kiedy powstaje "obowiązek podatkowy do zapłaty kary pieniężnej nakładanej na podstawie ustawy, o którym mowa w art. 68 § 1 in fine Ordynacji podatkowej. Jest to ważne, bo termin przedawnienia prawa do wydania decyzji administracyjnej ustalającej "zobowiązanie podatkowe" (tu: decyzji nakładającej karę pieniężną) liczy się "od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy' (por. art. 68 § 1 in fine Ordynacji podatkowej). Kolegium podkreśla, że wyrażenie "obowiązek podatkowy" zostało zdefiniowane w Ordynacji podatkowej w art. 4. Zgodnie z tym przepisem: "Obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach". Trafnie zwraca się uwagę w wyrokach sądów administracyjnych, że przepis ten nie odwołuje się wprost do decyzji ustalającej stosowne zobowiązanie, lecz do zaistniałego zdarzenia, z którym prawo wiąże zobowiązanie, do którego w kwestii przedawnienia może mieć zastosowanie Ordynacja podatkowa, a w szczególności jej przepis art. 68 § 1 (por. wyroki NSA z dnia 26 lutego 2016 r., II GSK 2593/14 i z dnia 5 lipca 2016 r., li GSK 25198/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi zatem o zdarzenie (stan faktyczny), określone w przepisach prawa, które skutkuje powstaniem, jeszcze nieskonkretyzowanej, powinności przymusowego świadczenia pieniężnego. Terminy przedawnienia z Ordynacji podatkowej mogą mieć zatem odpowiednie zastosowanie do kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy, przez powiązanie ich z regulacją prawną zawartą w ustawie, określającą owe zdarzenie (tu: faktem zmieszania odpadów). Jest oczywistym, że warunkiem sine qua non powstania "obowiązku podatkowego" jest stwierdzenie wystąpienia takiego zdarzenia. Jest to jednak warunek - w ocenie Kolegium - niewystarczający. Z cytowanych przepisów ustawy wynika, że decyzje nakładające kary pieniężne są co do zasady efektem działań podejmowanych z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu jest zaś uwarunkowane od posiadania przez organ wiedzy o naruszeniu prawa (tu: o fakcie zmieszania określonych odpadów). Słuszna w tej sytuacji wydaje się być ocena, że zastosowany trzyletni termin przedawnienia do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, rozpoczyna swój bieg od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do ich wymiaru. W konsekwencji odpowiednie stosowanie art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, na gruncie 9x ust. 1 pkt 2 ustawy, ograniczyć należy do sytuacji, w której organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał trzyletni termin do wymiaru kary, ale przed upływem tego terminu nie doręczył stronie decyzji pierwszoinstancyjnej. Stosowanie instytucji przedawnienia w rozstrzyganej przez Kolegium sprawie w pełni uzasadnia prezentowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pogląd na temat przedawnienia należności o charakterze publicznym. W orzecznictwie tym podkreśla się, że jakkolwiek przedawnienie nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostki, to jednak w ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustanowienie przedawnienia wynika z zasady demokratycznego państwa prawa, o której mowa w art. 2 Konstytucji, stanowiąc przejaw zasady bezpieczeństwa prawnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Z art. 2 Konstytucji wynika tym samym obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych (wyrok TK z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt P i 41/10, OTK-A 2012/6/65). Innymi słowy możliwość kwestionowania sytuacji podmiotu w zakresie jego praw i obowiązków nie może istnieć w nieskończoność. Z zestawienia stanu faktycznego, z obowiązującymi przepisami, wynika, że odpowiednie stosowanie Ordynacji podatkowej w zakresie przepisów o przedawnieniu oznacza przyjęcie, że w załatwianej sprawie obowiązywał trzyletni termin przedawnienia. Organ pierwszej instancji dowiedział się bowiem o naruszeniu prawa już w grudniu 2015 r., następnie wszczął z urzędu postępowanie i wydał decyzję (ustalającą, konstytutywną). W ocenie Kolegium trzyletni termin przedawnienia do doręczenia Spółce decyzji organu pierwszej instancji, wydanej na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 2 ustawy, rozpoczął zatem swój bieg od końca 2015 r. i upłynął z końcem dnia 31 grudnia 2018 r. Wydanie i doręczenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji miało miejsce dopiero w 2021 r., czyli było objęte przedawnieniem.