Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 23 kwietnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę w całości.
Zaskarżoną decyzją z dnia 23 kwietnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 158 § 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku B. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 22 stycznia 2015 r., nr SKO [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 26 lutego 2002 r., nr [...]. Tą ostatnią decyzją Kolegium uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy D. z dnia 8 stycznia 2001 r., nr [...], ustalającą - na rzecz B. J. - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie budynku mieszkalnego z praktyką lekarską do istniejącego budynku mieszkalnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w D., i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Kolegium z dnia 26 lutego 2002 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, zostało wszczęte datowanym na dzień 30 października 2014 r. wnioskiem B. J. a. Wnioskodawca wywodził w nim, że przepisy k.p.a. zawierają szereg zasad, które regulują poszczególne procesy związane z wydaniem decyzji administracyjnej, a także z możliwością wzruszenia jej w nadzwyczajnych trybach. Organ administracji publicznej w trakcie prowadzonego postępowania ustala jego strony, którym zapewnia czynny udział na każdym jego etapie. Kończąc postępowanie organ wydaje decyzję, która między innymi zawiera oznaczenie stron, a następnie doręcza decyzje wszystkim stronom. K.p.a. określa również sposób doręczenia decyzji, a także warunki, kiedy decyzja staje się ostateczna. B. J. nie zaprzeczył, że postępowanie zakończone decyzją z dnia 8 stycznia 2001 r. było prowadzone przez Wójta Gminy D. w sposób wadliwy (w szczególności dotyczy to ustalenia stron postępowania - sąsiadów planowanej inwestycji). Niewątpliwie organ gminy nie zapewnił Z. i J. K. udziału w postępowaniu, gdyż jak wynika z akt sprawy wadliwie ich nazwisko zostało zmienione na "[...]". Kończąca to postępowania decyzja została również wyekspediowana do państwa "[...]" pod adres faktycznych stron - państwa K.. Z treści inkryminowanej decyzji wynika, że korespondencja skierowana do państwa Z. została zwrócona z adnotacją "adresat nieznany". W przekonaniu wnioskodawcy, brak wniesienia odwołania od decyzji z dnia 8 stycznia 2001 r. sprawił, że decyzja Wójta Gminy stała się ostateczna i podlegała wykonaniu. Fakt ten upoważnił inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę, które również uzyskało status decyzji ostatecznej. Na tej podstawie wnioskodawca przystąpił do realizacji inwestycji. Według wnioskodawcy, lektura decyzji Kolegium z dnia 26 lutego 2002 r. pozwala na stwierdzenie, że decyzja Wójta Gminy dotknięta była uchybieniem kwalifikującym się do wznowienia postępowania i fakt ten legł u podstaw "uchylenia" decyzji w trybach art. 138 § 2 k.p.a. W tak opisanym stanie sprawy, B. J. nie zgodził się z dokonanym przez Kolegium rozstrzygnięciem, gdyż przesłanki kwalifikujące sprawę do wznowienia nie mogą sprawić, że Kolegium rozpoznając "odwołanie" wniesione de facto po upływie ponad siedmiu miesięcy od czasu, gdy decyzja stała się ostateczna, działa w trybach odwoławczych, łamiąc tym samym zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Wskazał, że wydane rozstrzygnięcie spowodowało, że po upływie kolejnych trzech lat został definitywnie pozbawiony decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym prawa do dokończenia inwestycji zrealizowanej w stanie surowym zamkniętym. Jak wskazano w objętej wnioskiem decyzji - dwóm stronom nie tylko nie doręczono decyzji, ale całkowicie pominięto je w postępowaniu lokalizacyjnym. Istotnie fakt ten uprawniał te osoby do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, do rozpoznania którego właściwym był organ, który wydal decyzje w ostatniej instancji - Wójt Gminy D.. Aby wniosek mógł być rozpoznany merytorycznie należało również zbadać, czy wniosek został złożony w odpowiednim czasie. Według wnioskodawcy, takiej procedury Kolegium nigdy nie wdrożyło, natomiast dokonało drugoinstancyjnej oceny na podstawie "odwołania" od decyzji, pochodzącego od osób nie uznanych przez organ I instancji za strony postępowania i w czasie, gdy decyzja była już decyzją ostateczną. W przekonaniu wnioskodawcy, organ nie pokusił się o sprawdzenie warunku wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, gdyż decyzja nie została doręczona osobom pominiętym w postępowaniu. W jego ocenie, nie można jednak wywnioskować, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego, gdyż doszło do skutecznego doręczenia decyzji osobom wadliwie uznanym za strony postępowania. Wnioskodawca zwrócił również uwagę na fakt, że żaden przepis prawa proceduralnego nie uprawnia organu wyższego stopnia do rozpoznawania "odwołania" pochodzącego od osób nie uznanych za strony postępowania przez organ I instancji. Dlatego też działanie Kolegium opisane w decyzji z dnia 26 lutego 2002 r. miało charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż ostateczny status decyzji Wójta Gminy D. nie uprawniał Kolegium do działania w trybach art. 138 k.p.a.