Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Z.-T. [...] sp. z o.o. sp. k. z/s w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę w całości.
Decyzją z dnia [...] r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy wszczętej z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. -Zastępcy Prezydenta z dnia [...] r., nr [...], orzekającej o udzieleniu Z[...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. zezwolenia na zbieranie odpadów w L. przy ul. Św. W. [...] - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) stwierdziło nieważność opisanej decyzji z dnia [...] r. Na uzasadnienie organ wskazał, że w wyniku rozpatrzenia wniosku Z[...] Sp. z o.o. z siedzibą w B., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. - Zastępca Prezydenta decyzją z dnia [...] r., nr [...], udzielił Z[...] Sp. z o.o. z siedzibą w B.zezwolenia na zbieranie odpadów w L.przy ul. Św. W. [...].
W dniu 28 stycznia 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.wpłynęło pismo z dnia [...] r., nr [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. - Dyrektora Wydziału Środowiska i Gospodarowania Odpadami o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności opisanej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jak argumentowano, decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa miejscowego, tj. niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - dzielnicy F. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej L.z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. D.z [...] r., poz. [...]), w pkt 11 plan zakazuje prowadzenia na terenach produkcji i aktywności gospodarczej działalności związanej z przetwarzaniem, unieszkodliwianiem odpadów oraz zbierania i przeładunku odpadów. Natomiast w dniu 6 lutego 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.wpłynęło pismo P. P. - pełnomocnika Z[...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w B., która jak wynika z zapisów w KRS jest następcą prawnym Z[...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. W piśmie pełnomocnik podniosła, iż Spółka Z[...] Sp. z o.o. sp. k. uzyskała decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., nr [...], udzielającą zezwolenie na zbieranie odpadów, dalej: "zezwolenie". Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592 z późn. zm.), dalej: "ustawa zmieniająca", posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie tej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji. Wniosek ten winien zawierać elementy i załączniki wskazane w tej ustawie. Zgodnie z art. 14 ust 7 powołanej ustawy właściwy organ zmienia decyzje, o których mowa w ust. 1, wskazując: - maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku; -największą masę odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającą z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; - całkowitą pojemność (wyrażoną w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; - wymagania wynikające z warunków ochrony przeciwpożarowej instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów. Jak stwierdziła pełnomocnik, wniosek, o którym mowa został złożony. W trakcie prowadzonego postępowania organ powziął wątpliwość, czy zmieniana decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa miejscowego. Wątpliwości organu dotyczą zgodności opisanej w zezwoleniu działalności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej L.z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. D. z [...] r., poz. [...]), dalej "mpzp". Jak stwierdziła dalej pełnomocnik, spółka wystąpiła o wydanie opinii prawnej w tej sprawie, dalej również "opinia". Opinia ta została przekazana Prezydentowi Miasta L.jako dowód w sprawie. Z opinii wynika, że: - mpzp w zakresie zakazu, na który powołuje się organ został sformułowany w bardzo nieprecyzyjny sposób, w związku z czym budzący szereg wątpliwości interpretacyjnych; - istnieją wydane przez Prezydenta Miasta L.inne uchwały ustalające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, z których treści wynika jednoznaczny zakaz prowadzenia zbierania odpadów. Analiza porównawcza dokonana w ramach opinii wykazała, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy poddana badaniu uchwała faktycznie zabrania prowadzenia działalności objętej zezwoleniem; - istnieją dwie możliwości wykładni § 4 pkt 11 mpzp. Bliższa ustawowemu pojęciu zbierania odpadów z art. 3 pkt 34 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 701 z późn. zm.) jest wykładnia, wskazująca, że zbieranie odpadów może przyjąć, np. formę magazynowania, a nie tylko produkcji przemysłowej. W konsekwencji zbieranie odpadów może być dopuszczalne na terenach oznaczonych w mpzp, jako PU pod warunkiem, że przyjmuje formy inne, niż produkcja przemysłowa. Możliwa jest także wykładnia odmienna, jednakże nie sposób uznać jej za bezsporną, ani nawet za najbardziej prawdopodobną; - wykładnia § 6 mpzp wprowadza wyłącznie ograniczenia uciążliwości dotychczasowych funkcji, a nie całkowity zakaz kontynuowania tych funkcji. Zdaniem pełnomocnika rozszerzająca wykładnia tego przepisu nie jest uzasadniona. Tymczasem Prezydent Miasta L., pomijając jakąkolwiek polemikę z oceną sytuacji zawartą w opisywanej opinii, wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z kwestionowanym niniejszym pismem wnioskiem o stwierdzenie nieważności zezwolenia. Organ ten również postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], zawiesił prowadzone postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia do czasu rozpatrzenia tego wniosku przez kolegium. Prezydent Miasta L. w żaden nawet najmniejszy sposób nie odniósł się do treści przedstawionej mu opinii prawnej, do czego jest zobligowany na mocy art. 78 § 1 k.p.a. Istnieje szereg wątpliwości prawnych, czy w ramach postępowania zainicjowanego na podstawie art 14 ust. 1 ustawy zmieniającej organ winien dokonywać analizy zgodności ustaleń mpzp z działalnością opisywaną w zmienianym zezwoleniu. Ustaleń takich organ zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach winien dokonywać przed wydaniem zezwolenia. W opisywanej sytuacji organ wydał już zezwolenie, które zgodnie z art. 14 ustawy zmieniającej winno zostać na wniosek spółki zmienione w zakresie, o którym mowa w art. 14 ust. 7 ustawy zmieniającej. Analiza, której dokonał organ w obrębie tego konkretnego postępowania wydaje się być pozbawiona podstaw prawnych. Istnieje szereg przesłanek wskazujących na to, że nawet jeśliby uznać, że zezwolenie zostało wydane niezgodnie z mpzp to nie stanowi to w obecnej sytuacji spółki rażącego naruszenia prawa, co szczegółowo opisano w opinii. Zgodnie z treścią opinii, biorąc pod uwagę ilość wątpliwości interpretacyjnych co do treści mpzp - w postępowaniu mającym na celu odebranie uprawnień przyznanych zezwoleniem należy, zgodnie z art. 7a k.p.a., zastosować wykładnię mpzp korzystną dla strony. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Wskazywanych przez organ argumentów nie sposób traktować jako uzasadniających zarzut rażącego naruszenia prawa dający podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z szeroko opisaną w opinii problematyką tego zagadnienia - rażące naruszenie prawa zachodzi wyłącznie w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Zatem w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w tzw. bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jak dowiedziono w opinii sytuacja taka nie miała miejsca. Bynajmniej - analizowana treść mpzp budzi tak wiele wątpliwości interpretacyjnych, że bezsprzecznie stanowi o konieczność przeprowadzenia wykładni prawa. W związku z powyższym, jako że hipotetyczna niezgodność wydanego zezwolenia z ustaleniami mpzp nie może stanowić rażącego naruszenia prawa, nie może być ona również podstawą do uchylenia zezwolenia we wnioskowanym przez organ trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Do tego pisma pełnomocnik dołączyła wspomnianą opinię prawną. Mając na względzie wszystkie poruszone w niniejszym stanowisko okoliczności pełnomocnik spółki wniosła o odrzucenie wniosku organu.