Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2021 r., nr 462/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę w całości.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją nr 462/2021, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, po rozpoznaniu odwołania M. R., reprezentowanego przez radcę prawnego R. D., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku nr 13/2021 z dnia 22 stycznia 2021 roku, którą umorzono postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie, której przedmiotem jest możliwość prowadzenia robót budowlanych obejmujących budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w granicach dz. nr [...] w miejscowości S. w sposób mogący spowodować zagrożenie dla środowiska, umorzył postępowanie odwoławcze. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że z protokołu kontroli z dnia 28 października 2020 roku przeprowadzonej przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Kłodzku (dalej: PINB) wynika, że stan zaawansowania prac udokumentowano na fotografiach. Dnia 12 listopada 2020 roku PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest możliwość prowadzenia robót budowlanych obejmujących budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w granicach dz. nr [...] w miejscowości S. w sposób mogący spowodować zagrożenie dla środowiska. Postanowieniem nr 134/2020 z dnia 12 listopada 2020 roku PINB wstrzymał budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w granicach dz. nr [...] w miejscowości S. oraz nałożył na inwestora - P. Sp. z o.o. - obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia - opinii technicznej. Dnia 28 grudnia 2020 roku do PINB wpłynęła opinia chiropterologa, kwalifikacja przedsięwzięcia oraz karta informacyjna przedsięwzięcia. Dnia 22 stycznia 2021 roku PINB wydał decyzję nr 13/2021, którą umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie, której przedmiotem jest możliwość prowadzenia robót budowlanych obejmujących budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w granicach dz. nr [...] w miejscowości S. w sposób mogący spowodować zagrożenie dla środowiska. Opisane rozstrzygnięcie zostało oprotestowane przez M. R., reprezentowanego przez radcę prawnego R. D., poprzez wniesienie odwołania. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w oparciu o przepisy obowiązującego prawa oraz zbadaniu zasadności argumentów podnoszonych w odwołaniu, stwierdził, że przepisy procedury administracyjnej przewidują możliwość umorzenia postępowania odwoławczego, jeżeli okaże się, iż odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną w sprawie. Dyspozycja artykułu 138 § 1 pkt 3 K.p.a. jest o tyle odmienna od zawartej w art. 134 K.p.a., iż w razie gdy odwołanie wniósł podmiot, który twierdzi że rozstrzygnięcie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, lub organ I instancji uznał ją za stronę, to wówczas organ lI instancji obowiązany jest rozpoznać jego odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to obowiązany jest umorzyć postępowanie odwoławcze. Takie stanowisko przyjął NSA w uchwale z dnia 5 lipca 1999 roku, OPS 16/98 (ONSA 1999, Nr 4poz.119), w której zawarł tezę, iż "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a." Organ podkreśla, że przy określaniu stron postępowania administracyjnego, które zostało wszczęte na podstawie art. 48, art. 49b, czy też art, 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zastosowanie ma art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Wyjątkiem od tej reguły na gruncie Prawa Budowlanego jest postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, bądź w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Podobnie stwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. o sygn. akt II OSK 1005/15: "przepis art. 28 ust. 2 p.b. jako ograniczający krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 28 K.p.a., nie może więc jako wyjątek od zasady być interpretowany w drodze wykładni rozszerzającej, nadmiernie ograniczając uprawnienia wynikające z art. 28 K.p.a", czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r. o sygn. akt VI! SA/Wa 2950/15: "na tle ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane przepis art. 28 ust. 2 p.b. jest przepisem szczególnym do art. 28 K.p.a. i określa krąg podmiotów, stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Podobnie przepisem szczególnym jest art. 59 ust. 7 p. b. Przedmiotu sprawy odpowiednio - o pozwolenie na budowę, o pozwolenie na użytkowanie, nie zmienia tryb w którym sprawa jest rozpoznawana. Krąg stron jest tożsamy w trybie zwykłym jak i w trybie postępowania nieważnościowego i regulowany ww. przepisami". Wobec czego, przy ustalaniu stron postępowania na gruncie prawa budowlanego w szczególności art. 48, art. 49b, art. 50-51, na każdym jego etapie, trzeba rozważyć art. 28 K.p.a., który stanowi, że: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Podobnie do kwestii badania legitymacji procesowej podchodzi Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, gdzie w tezie wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. o sygn. akt II OSK 735/15 stwierdza, że: "kwestia legitymacji procesowej podmiotu korzystającego z jakiegokolwiek środka zaskarżenia musi być badana na każdym etapie postępowania administracyjnego przez organy administracji, a w postępowaniu sądowym przez sądy obydwu instancji". Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści - stanowiąc podstawę interesu prawnego - stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Inaczej mówiąc, pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, Interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (zob. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 roku, II SA 1390/98, Lex nr 41818; wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 roku, IV SA 1132/00, Lex nr 81670). Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu - patrz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10.06.2015r. II SA/Gd 679/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30,09.2015 r. Interes faktyczny nie tworzy zatem legitymacji procesowej. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że inwestorem robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] w S., jest P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., w związku z czym to do tej spółki winny być kierowane decyzje administracyjne. M. R., jest właścicielem działek nr [...], [...] oraz [...] w S., które znajdują się w odległości min. 25 m od działki której dotyczy postępowanie. Z akt sprawy wynika, że kolonia nietoperzy w [...]u znajdująca się na dz. nr [...] oddalona jest od miejsca lokalizacji stacji bazowej o 66 m, ponadto z projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej nie wynika, aby te działki znajdowały się w obszarze oddziaływania tego obiektu, niewątpliwie zatem posiada interes faktyczny w sprawie, jednakże nie wykazał on posiadania interesu prawnego.