Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Zbigniew Łoboda sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2014r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku hotelu wraz z przyłączami oddala skargę.
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] nr [...], Wojewoda D. (dalej organ II instancji, odwoławczy) - podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., nr 267) - (dalej - k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania P. D. (dalej skarżący, strona ) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej organ I instancji ) z dnia [...] nr [...], którą umorzono w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielono skarżącemu pozwolenia na budowę hotelu przy ul. [...] we W. - obręb [...], AM [...], dz. [...], [...] i [...]. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wskazaną wyżej decyzją organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę budynku hotelu wraz z przyłączami na posesji przy ul. [...] we W. wraz z przebudową kolidujących instalacji zewnętrznych. Decyzja stała się ostateczna i rozpoczęto realizację inwestycji.
Na podstawie art.145 §1 pkt 4 k.p.a. organ ten wznowił, a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] umorzył wznowione postępowanie. Następnie na mocy decyzji organu odwoławczego Nr [...] z dnia [...] decyzja o umorzeniu wznowionego postępowania została uchylona, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W efekcie zaskarżenia tej decyzji przez stronę Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 420/12 oddalił skargę. Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Jak wskazano dalej wnioskiem z dnia 19 marca 2013 r., skierowanym do Prezydenta W., skarżący wystąpił o zmianę decyzji tego organu Nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Wskazana decyzja z została zmieniona decyzją Nr [...] z dnia [...], następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] oraz decyzją Nr [...] z dnia [...]. Decyzje te stały się ostateczne. W toku prowadzonego w tej sprawie postępowania organ pierwszej instancji uzyskał stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w sprawie prowadzonych na posesji przy ul. [...] robót budowlanych. Pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. organ nadzoru budowlanego poinformował, iż wykonane przez inwestora samowolnie roboty budowlane mają znamiona istotnego odstąpienia od zatwierdzonego w/w decyzjami projektu budowlanego. W konsekwencji utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] organ I instancji umorzył w całości postępowanie w sprawie zmiany decyzji wskazanej na wstępie decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu stwierdzono, że inwestor wykonał roboty budowlane, mające znamiona istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ oparł swoją tezę na ustaleniach dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. podczas kontroli budowy. Organ ten, podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 21 marca 2013 r. ustalił, że powyżej poziomu +12,96 wykonane zostały 2 stropy żelbetowe na poziomie +15,85 i +18,93, przez co powstały piąta, szósta częściowo siódma kondygnacja budynku. Porównując powyższe ustalenia z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę oraz kolejnych zatwierdzonych projektów zamiennych organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazał, że żadna z wydanych przez organ I instancji decyzji nie obejmowała stropów wydzielających piątą, szóstą i siódmą kondygnację, których istnienie potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., a których dotyczył wniosek skarżącego z dnia 19 marca 2013 r. wszczynający postępowanie w tej sprawie. Wobec powyższego organ I instancji uznał postępowanie prowadzone w tej sprawie za bezprzedmiotowe i umorzył je na podstawie art.105 k.p.a. Skarżący złożył w ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji, którym podniósł, że wymienione w kwestionowanej decyzji organu I instancji elementy budowlane, uznane przez ten organ za wykonane, nie są objęte jego wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę, zatem nie podlegają ocenie organu. Ponadto zdaniem strony zostały one wykonane jako nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, której to kwalifikacji dokonał projektant na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane. Zdaniem strony projektant jednoznacznie wskazał na wykonanie dodatkowych elementów konstrukcyjnych zamieszczając odpowiednie informacje (adnotacje) w przedłożonym projekcie architektonicznym na przekroju poprzecznym (rys.8) oraz na przekroju podłużnym. Ponadto skarżący wywodzi, że jego wniosek, złożony w marcu 2013 r., nie zawierał żadnego elementu wykonanego wcześniej i zarzuca organowi, że dokonał błędnej wykładni art.28 ust.1 ustawy Prawo budowlane. Jego zdaniem nie można z niej wywodzić wniosków o braku decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w sytuacji wniosku o zmianę istniejącej od kilku lat decyzji - pozwolenia na budowę hotelu. Skarżący zakwestionował także materiał dowodowy, w oparciu o który organ pierwszej instancji wydał swoje rozstrzygnięcie (wyniki kontroli i oględzin, dokonane przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.). Przechodząc do rozpatrzenia tej sprawy organ podkreślił, że stosownie do treści art.28 ust.1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkiem robót budowlanych na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Oznacza to, że roboty budowlane, objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, można rozpocząć dopiero po uzyskaniu przez decyzję waloru ostateczności. Wskazana regulacja dotyczy decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę i zatwierdzającej zamienny projekt budowlany. W myśl bowiem art.36a ust.1 istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji zmianie pozwolenia na budowę. Z kolei, jak stanowi art.32 ust.4a tej ustawy, nie wydaje się pozwolenia .na budowę (tu: decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art.28 ust. 1. cytowanej ustawy. Nadto jak podkreślono, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, to właściwy organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze decyzji, obowiązek przeprowadzenia określonych robót i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art.51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane).Jak podkreślono w takiej sytuacji, w myśl przepisu art.36a ust.2 tej ustawy, organ administracji architektoniczno- budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. W sytuacji stwierdzonej samowoli budowlanej nie może być zatem wydana decyzja o pozwoleniu na budowę ani decyzja o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania podkreślono, że w przypadku zmiany pozwolenia na budowę nie jest istotne, czy zakres robót budowlanych, objętych wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę obejmuje, czy nie, wykonane samowolnie roboty budowlane. W stanie samowoli budowlanej nie jest możliwe bowiem uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla jakichkolwiek robót budowlanych w obiekcie budowlanym do czasu doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem rozpatrując powołany na wstępie wniosek skarżącego z dnia 19 marca 2013 r. organ prowadzący postępowanie ustalił, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, zmieniając (zwiększając), między innymi, liczbę kondygnacji budowanego obiektu. Podkreślono, że zwiększenie liczby kondygnacji, tj. zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (por. art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Słusznie zatem organ pierwszej instancji uznał prowadzone postępowanie za bezprzedmiotowe, jako prowadzone w warunkach dokonanej samowoli budowlanej. Wskazano ponadto, iż w dniu [...] organ nadzoru budowlanego - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. - wydał w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 decyzję Nr [...] z treści której wynika, iż na budowie hotelu przy ul. [...] dokonano samowoli budowlanej, polegającej - między innymi - na zwiększeniu liczby kondygnacji budynku. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] co do nałożonego obowiązku sporządzenia i przedłożenia 3 egzemplarzy zamiennego projektu budowlanego. Co do terminu wykonania obowiązku omawiana decyzja została uchylona i orzeczono w tym zakresie reformatoryjnie, wyznaczając nowy termin na wykonanie obowiązku. Końcowo wskazano, że skoro decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. stała się ostateczna (z wyłączeniem terminu wykonania obowiązku) to w rozpatrywanej sprawie wobec decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę znajduje zastosowanie przepis art. 36a ust.2 ustawy Prawo budowlane, a decyzja ta nie może podlegać zmianie.