Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA - Łukasz Krzycki Sędzia WSA - Janusz Walawski Protokolant referent stażysta - Monika Duma-Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w K. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Pismem z dnia [...] stycznia2018 r. F. z siedzibą w K., zwróciła się do Ministra Zdrowia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia decyzji administracyjnych (najświeższe podjęte lub zmieniające) wraz z wszystkimi załącznikami, w szczególności tymi, które stanowią opis instrumentu dzielenia ryzyka, dotyczących opakowań leków refundowanych, dla których na dzień złożenia niniejszego wniosku są ustalone instrumenty dzielenia ryzyka na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o reF. leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1844). Jednocześnie wskazała stosowny adres elektroniczny do udzielenia odpowiedzi.
Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], Minister Zdrowia poinformował Fundację, że nie jest możliwe udostępnienie powyższej informacji z uwagi na to, że zakres żądania został sformułowany nieprecyzyjnie, nie został wskazany przedział czasu, którego dotyczy żądanie udostępnienia decyzji, które są przedmiotem zainteresowania F. i wezwał do sprecyzowania zakresu żądania.
Pismem z dnia [...] lutego 2018 r., F. sprecyzowała wniosek z dnia [...] stycznia2018 r.
Minister Zdrowia pismem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], wezwał Fundację w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.), do wykazania interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji, w terminie 14 dni od otrzymania wezwania. Wskazał, że organ nie dysponuje żądaną informacją i jej wyodrębnienie przy użyciu dodatkowych sił i środków jest pracochłonne oraz zasadniczo zdezorganizuje bieżące prace właściwego Departamentu Ministerstwa Zdrowia, przez co należy uznać ją za informację przetworzoną.
Następnie Minister Zdrowia pismem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], przedłużył postępowanie do dnia [...] marca 2018 r. ze względu na szeroki charakter żądanych informacji.
Pismem z dnia [...] marca 2018 r., F. odpowiedziała na wezwanie Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2018 r. wskazując, iż wezwanie do wykazania interesu publicznego jest nieuzasadnione.
W tej sytuacji Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), oraz art. 104 i art. 107 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., odmówił udostępnienia żądanej przez Fundację informacji publicznej. W uzasadnieniu - powołując się na opisany powyżej stan faktyczny - podał, że zakres żądanej informacji ma charakter informacji przetworzonej, to jest takiej, która wymaga opracowania przez podmiot zobowiązany informacji, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, zgodnie ze złożonym w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. żądaniem, po czym powołał się na stanowisko judykatury. W dalszej części dodał, że w rozpoznawanej sprawie informacja, której żąda F., stanowi informację przetworzoną, bowiem udostępnienie danych objętych przedmiotowym wnioskiem oznaczałoby konieczność zainicjowania po stronie organu przeprowadzenia analizy decyzji Ministra Zdrowia o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny leków wydanych na Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych na dzień [...] stycznia 2018 r. do dnia [...] lutego 2018 r. tj. do dnia wydania obwieszczenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych na dzień [...] marca 2018 r. W celu zobrazowania skali żądania F. zaznaczono, iż w okresie od 1 stycznia do [...]grudnia 2015 r., do Ministra Zdrowia wpłynęło ok. 1 800 wniosków, złożonych na mocy art. 24 ustawy o reF., zatem organ na podstawie samego tylko art. 24 ustawy o reF. wydał 1800 decyzji administracyjnych. W kolejnym roku, tj. od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r., do Ministra Zdrowia wpłynęło już ok. 4 800 wniosków złożonych na mocy art. 24 ustawy o reF., co daje kolejne 4 800 decyzji administracyjnych Ministra Zdrowia. Organ nie prowadzi bazy decyzji administracyjnych zawierającej rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia bądź też nie ustalenia instrumentów dzielenia ryzyka. Decyzje administracyjne wydane na obwieszczenie na dzień [...] marca 2018 r., mogą stanowić rozstrzygnięcie postępowań wszczętych na podstawie wniosków refundacyjnych złożonych w czerwcu 2017. W ocenie organu, F. w treści uzasadnienia wniosku nie wykazała, by uzyskanie przez niej żądanej informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego i w dalszej części - powołując się na orzecznictwo sądowe - dokonano wykładni pojęcia "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Dalej wskazała, że udzielenie informacji przetworzonej, co do zasady wymaga wydobycia poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i jest połączona z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych zasobów osobowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności, a następnie podała, że pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Zatem, w kwestii udzielania przez organy państwa informacji publicznej interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie zostały przedstawione okoliczności wskazujące na ważny interes publiczny uzasadniający udostępnienie takiej informacji w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i dalszym ciągu powołano się na stanowisko judykatury w tym względzie wskazując jednocześnie, że jest rzeczą oczywistą, iż zakres danych zawartych we wniosku jest tak szeroki, iż mogłoby to doprowadzić do całkowitego ograniczonego funkcjonowania organu, poprzez wyłączenie kilku pracowników w celu udostępnienia F. informacji publicznej. W gruncie rzeczy udostępnienie danych objętych przedmiotowym wnioskiem oznacza konieczność zainicjowania po stronie organu przeprowadzenia analizy całości dokumentacji refundacyjnej i wyodrębnienia z całości posiadanej przez organ dokumentacji, tej określonej we wniosku. Stworzenie, w oparciu o posiadaną informację, zestawienia dokumentacji odpowiadającej kryteriom wskazanym przez Fundację jest działaniem nie tylko technicznym, ale również czasochłonnym i wymagającym zaangażowania w ich pozyskanie określonych zasobów osobowych. Ponadto ze względu na brak rzeczowej argumentacji przemawiającej za istnieniem szczególnego interesu publicznego w odniesieniu do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa, zakres wnioskowanych danych należy oceniać jako żądanie informacji, które ma znaczenie jedynie z punktu widzenia interesu prywatnego F. i w żaden sposób jej udostępnienie nie wpłynie na usprawnienie funkcjonowania prac Ministerstwa Zdrowia w zakresie działań Polityki Lekowej Państwa. Jednocześnie stwierdzono, że spełnienie przez żądaną informację, stanowiącą przedmiot wniosku z dnia [...] stycznia2018 r., przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1996 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ( Dz.U. z 2018r., poz. 419), stanowi podstawę odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem. Instrumenty dzielenia ryzyka stanowią element realizacji strategii cenowej przedsiębiorców, który jako ustalony zbiór działań przedsiębiorcy, ukierunkowanych na uzyskanie konkretnych korzyści, ma lub może mieć przełożenie na wskaźniki o charakterze gospodarczym, np.: cena, obrót danym lekiem i wpływać tym samym na sytuację ekonomiczną danego podmiotu. Zaznaczono ponadto, że polityka cenowa w zakresie kształtowania ceny leków jest elementem handlowego know-how danego przedsiębiorcy, które ze względów strategicznych musi mieć charakter poufny. Przejawy polityki cenowej przedsiębiorców w postaci m.in. instrumentów dzielenia ryzyka, jako nośniki pewnych wartości gospodarczych, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, którą ustawodawca zaliczył wprost, jako składnik przedsiębiorstwa, o czym mowa w art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 z późn. zm.). Instrumenty dzielenia ryzyka stanowią dane tworzące politykę ekonomiczną, a w szczególności również element strategii sprzedażowej. Zwłaszcza propozycje cenowe, sposób ich wyliczenia pokazujący potencjał metody kalkulacji ceny leku oraz instrument dzielenia ryzyka, który zawierany jest indywidualnie dla danego leku. Istotne znaczenie ma również sposób, przebieg i ilość prowadzonych negocjacji cenowych, których wynikiem jest kompromis bądź brak porozumienia z Zespołem Negocjacyjnym, a także instrumenty dzielenia ryzyka. Instrumenty dzielenia ryzyka, są trudnym i skomplikowanym procesem podejmowania decyzji, stanowią strategię biznesową danej firmy, od której uzależnia się zyski i straty. Powyższe stanowi cenne źródło dla innych konkurencyjnych podmiotów działających na rynku. Wysoce prawdopodobne jest również, że udostępniona informacja mogłaby zostać wykorzystana przez te podmioty. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Powyższe prawo podmiotów podlega ograniczeniu w zakresie regulowanym w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wyjaśnienia terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy szukać w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którą przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności (art. 11 ust. 4). Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy i w dalszej części ponownie powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazano również, że każdy instrument dzielenia ryzyka zawiera zastrzeżenie stron postępowania administracyjnego, iż stanowi on dokument poufny, objęty tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie może zostać ujawniony osobom trzecim. Organ uznaje przedmiotowe zastrzeżenie za "odpowiednie" (art. 11 ust. 4 powołanej wyżej ustawy). Przedmiotowe dane są istotą tajemnicy przedsiębiorcy w ramach postępowań toczących się na podstawie ustawy o reF., niezależnie od podstawy prawnej prowadzonego postępowania (np. postępowania na podstawie art. 155 k.p.a.), ale również np. art. 31n pkt 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.). Ich ochrona jest przewidziana np. w postępowaniu przed Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji. Pełnią one również kluczową rolę w budżecie systemu opieki zdrowotnej. "Porozumienia podziału ryzyka zawierane są we wszystkich nowoczesnych systemach refundacyjnych na świecie, pozwalają bowiem uzyskać szerszy dostęp do nowoczesnych i jednocześnie kosztowych technologii lekowych, przy jednoczesnym zabezpieczeniu stabilności finansowej płatnika publicznego. Stosowanie RSS leży w interesie każdego państwa, które nie posiada silnego przemysłu innowacyjnego, a więc również w interesie Rzeczypospolitej Polskiej" (Sprawozdanie z wykonania ustawy z dnia [...] maja 2011 r. o reF. leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych" - druk sejmowy nr 1377, datowany na 8 marca 2017 r.). Państwa członkowskie stosują system cen referencyjnych, oparty na cenach produktów poprzez ich porównywanie pomiędzy poszczególnymi krajami, co powoduje, że firmy farmaceutyczne nie chcą obniżać oficjalnych urzędowych cen zbytu. Poufne instrumenty dzielenia ryzyka stosowane są w celu ograniczenia wydatków publicznych polegających na ustalaniu cen dla świadczeniodawców niższych niż wskazane w obwieszczeniu Ministra Zdrowia. Zawarcie poufnych instrumentów dzielenia ryzyka powoduje oszczędności dla budżetu płatnika publicznego, co pozwala na zwiększanie dostępności pacjentów do nowych terapii. Konieczność ujawnienia tajemnic przedsiębiorstwa spowoduje, iż dostęp do różnych metod leczenia dla chorych w Polsce będzie istotnie ograniczony. Zatem powyższą decyzję wydano mając na uwadze spełnienie przez informacje, stanowiące przedmiot wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r., przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, stanowiących podstawę odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej ze względu na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorców zawierających poufne umowy podziału ryzyka w procesie refundacyjnym i nie przedstawienie okoliczności wskazujących na ważny interes publiczny uzasadniający udostępnienie informacji przetworzonej w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.