Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (sprawozdawca), Sędziowie WSA Danuta Kania, Stanisław Marek Pietras, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miasta i Gminy L. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzone przez gminę przedszkoli publicznych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.
Rada Miasta i Gminy L. uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) w § 1:
1. ustaliła opłatę za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych w wysokości 85 zł miesięcznie od jednego dziecka,
2. w przypadku, gdy do przedszkola uczęszcza więcej niż jedno dziecko z rodziny, opłatę stałą za każde następne dziecko korzystające z przedszkola ustaliła w wysokości 70 zł miesięcznie.
W § 2 wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Miasta i Gminy L., w § 3 uchwaliła, że traci moc uchwała [...] Rady Miasta i Gminy L. z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie ustalenia opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, natomiast w § 4 określiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 września 2005 r.
W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prokurator Rejonowy w S. zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 1 uchwały, stałych miesięcznych opłat za korzystanie przez dziecko ze świadczeń przedszkoli publicznych, które nie odnoszą się do kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka, jakości i ilości świadczeń oraz rzeczywistego czasu korzystania przez nie z usług, a w konsekwencji naruszają zasadę ekwiwalentności świadczeń.
Z tego względu, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wskazał, że art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu z daty uchwalenia aktu) stanowi, iż przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W pozostałym wymiarze Rada Miasta i Gminy L., zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 powołanej ustawy, miała prawo wprowadzić na podstawie uchwały opłatę za świadczenie.
Wprawdzie na gruncie przepisów prawa administracyjnego brak jest definicji opłaty, jednakże w tym zakresie należy powołać się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt V 6/04 (OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 3), zgodnie z którym opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym ogólnym, bezzwrotowym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych.