Sprawa ze skargi na uchwałę Rady Gminy w S. w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia punktu przedszkolnego przy Szkole Podstawowej w G. prowadzonego przez Gminę S.
Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA - Anna Mierzejewska Sędzia WSA - Janusz Walawski Protokolant - starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia punktu przedszkolnego przy Szkole Podstawowej w G. prowadzonego przez Gminę S. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.

Uzasadnienie strona 1/4

Rada Gminy w S. uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia punktu przedszkolnego przy Szkole Podstawowej w G. prowadzonego przez Gminę S., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), ustaliła odpłatność rodziców (prawnych opiekunów) za świadczenia punktu przedszkolnego prowadzonego przez Gminę S. w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, obejmującą zajęcia opiekuńczo - wychowawcze dla dzieci przebywających w punkcie przedszkolnym powyżej 5 godzin dziennie (§ [...]) w kwocie [...] zł za godzinę (§ [...]), a wykonanie tej uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ [...]) i weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (§ [...]).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prokurator Rejonowy w S. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez ustalenie w § [...] uchwały opłaty za godzinę korzystania przez dziecko z zajęć opiekuńczo - wychowawczych w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego dla dzieci przebywających w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie, która nie pozwala na ustalenie, jakie świadczenia wchodzą w jej zakres oraz nie odnosi się do rzeczywistych kosztów ponoszonych przez przedszkola za świadczenia rzecz dziecka, a w konsekwencji narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń. W uzasadnieniu podano, że art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy. (w brzmieniu z daty uchwalenia aktu) stanowił, iż publiczne przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W pozostałym wymiarze Rada Gminy, zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 ustawy miała prawo wprowadzić na podstawie uchwały opłatę za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych. Wprawdzie na gruncie przepisów prawa administracyjnego brak jest definicji opłaty, jednakże w tym zakresie powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku (sygn. U 6/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 3) w myśl którego "opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, oplata ustalona w oparciu o art. 14 ust. 5 ustawy, powinna szczegółowo określać, jakie świadczenia i w jakiej wysokości wchodzą w jej zakres. Nadto wysokość kwoty pobieranej od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka musi odnosić się wprost do czasu korzystania z nich przez uprawnionego. Takiego charakteru nie ma zaś oplata o charakterze ryczałtowym, niezależna od jakości świadczeń, realnego czasu pozostawania dziecka w przedszkolu i faktycznego korzystania przez nie z oferowanych zajęć. Sądy administracyjne zgodne są co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1477/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 71/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 182/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 622/07). W § [...] zaskarżonej uchwały, brak jest takiej konkretyzacji. Świadczenia zostały opisane w sposób ogólnikowy, jako "zajęcia opiekuńczo - wychowawcze", niepozwalający na weryfikację, jakie usługi są w rzeczywistości świadczone i czy faktycznie przekraczają one zakres podstawy programowej. Przyjęcie opłaty ryczałtowej uniemożliwiło także rodzicom ewentualną redukcję kosztów ponoszonych przez nich za korzystanie dziecka z przedszkola poprzez rezygnację z części oferowanych zajęć. W świetle ówcześnie obowiązujących przepisów Rada Gminy nie miała prawa ustalać odpłatności za świadczenia wchodzące w zakres podstawy programowej również w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie. Taka możliwość istnieje bowiem od dnia 1 września 2010 roku. Jeśli więc nie zapewniano w czasie całego pobytu dziecka w przedszkolu innych świadczeń ponad podstawę programową, pobyt dziecka w przedszkolu winien być bezpłatny. Z uchwały nie wynika również wprost, czy opłata naliczana jest w razie pobytu dziecka przez pełną godzinę, czy też za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń, a w konsekwencji prowadzi do wątpliwości interpretacyjnych, których wyjaśnienie pozostawiono do arbitralnego uznania dyrektora przedszkola. Reasumując, opłata ustalona zaskarżoną uchwałą w żaden sposób nie zadośćuczyniła zasadzie ekwiwalentności świadczeń i z tego powodu narusza wskazane wyżej przepisy prawa materialnego. W związku z powyższym, zgodnie z dyspozycją art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym, uchwała nr [...] Rady Gminy w S. jest nieważna z mocy prawa i wobec tego zasadny jest wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Jednocześnie wskazano, że uchwały wydawane na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą, są aktami prawa miejscowego z uwagi na to, że adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym, zaś adresatem tych norm jest nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym (por. wyrok NSA z 22 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 971/05 - niepublikowany). Nie zmienia tego fakt, że uchwała dotyczy jednego, określonego w jej tytule przedszkola, z uwagi na to, że na terenie Gminy brak jest innych przedszkoli, które mogłyby być objęte zakresem uchwał w przedmiocie opłat, wydanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy. Z tego względu możliwe jest stwierdzenie ich nieważności pomimo upływu rocznego terminu od dnia ich podjęcia, czy też ewentualnego uchylenia, co nastąpiło w związku z podjęciem uchwały z dnia [...] września 2011 r. nr [...].

Strona 1/4