Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kołodziej Sędzia WSA - Sławomir Fularski Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant - starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie obniżenia dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2013 r. nr [...], 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego J. P. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Komendant Powiatowy Policji w S. rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], działając na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalaniu wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), obniżył [...] J. P. z dniem [...] maja 2010 r. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, a na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu powołano się na fakt długotrwałego nierealizowania przez J. P. przydzielonych mu zadań z uwagi na zwolnienia lekarskie od dnia 13 lipca 2009 r. W tej sytuacji otrzymywana dotychczas przez wymienionego kwota dodatku służbowego nie koresponduje z treścią § 9 ust. 2 cytowanego już wyżej rozporządzenia oraz dodano, że policjant, który od wielu miesięcy nie realizuje absolutnie żadnych zadań i czynności służbowych, nie może otrzymywać dodatku służbowego w dotychczasowej kwocie.
Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. skarżący, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu personalnego, wskazując na błędną wykładnię art. 121 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 cytowanego rozporządzenia.
[...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu natomiast stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. i stąd też nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności powołanego rozkazu personalnego.
W odwołaniu z dnia [...] października 2013 r. skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając, że organ nie odniósł się merytorycznie do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności, w szczególności do ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu podał, że w myśl wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić w sytuacjach bardzo wyjątkowych i jedną z takich sytuacji jest zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, a postępowanie to jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym, które zmierza do ustalenia czy kwestionowane rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Dalej wskazano, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Zatem w sposób rażący można naruszyć wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Dodatkowo traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji i nie każde zatem naruszenie prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z kolei zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, na stanowiskach innych niż kierownicze lub samodzielne, policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. W myśl § 9 ust. 2 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Natomiast stosownie do treści § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, przy czym dodatek ten można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Zestawienie cytowanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że wysokość przyznanego dodatku służbowego jest ściśle związana z faktycznym wykonywaniem przez policjanta obowiązków służbowych. Dodatek ten nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności. Dlatego też długotrwałe niewykonywanie obowiązków służbowych stanowi przesłankę dokonania weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego. Obowiązujące przepisy prawa pozwalają na taką weryfikację oraz na dostosowanie, w wyznaczonych granicach, stawki otrzymywanego przez policjanta dodatku służbowego do realizowanych przez niego obowiązków. Tymczasem skarżący J. P. przed wydaniem rozkazu personalnego nr [...], był uprawniony do otrzymywania dodatku służbowego w wysokości [...] złotych miesięcznie i powyższa kwota została ustalona zgodnie z treścią § 9 powołanego rozporządzenia, a zatem adekwatnie do realizowanych przez policjanta obowiązków. Jednakże z uwagi na długotrwałą nieobecność w służbie z powodu choroby trwającą od dnia 13 lipca 2009 r. do dnia wydania tegoż rozkazu, przydzielone skarżącemu zadania nie były przez niego realizowane, przez co ich wykonywanie wymagało zaangażowania innych policjantów. Powyższe miało wpływ na ocenę wywiązywania się wymienionego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, o której mowa w § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia. Dodano dalej, że ustawa o Policji wprowadzając obowiązek okresowego opiniowania służbowego policjantów, nie przewiduje przerw w dokonywaniu oceny na czas choroby opiniowanego. Przełożony dokonuje więc wieloaspektowej, bieżącej oceny pracy podległych policjantów w każdym okresie służby, niezależnie od tego czy oceniany policjant korzysta ze zwolnienia lekarskiego, czy też nie. Jednocześnie podkreślono, że ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych dokonywana przez przełożonego w przypadku, o którym mowa w § 8 ust. 5 rozporządzenia, stanowi samodzielną przesłankę obniżenia, bądź też podwyższenia dodatku służbowego i nie wymaga wydania opinii służbowej. Natomiast stwierdzenie w opinii służbowej niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych jest podstawą obniżenia bądź nawet cofnięcia dodatku w oparciu o przepis § 8 ust. 8 pkt 2, czy też § 9 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia. Dodano również, że zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, w razie choroby, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Oczywistym jest, że nierealizowanie zadań służbowych przez kilkadziesiąt dni, uzasadniające niższą ocenę wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych z uwagi na mniejszą ilość wykonywanych zadań w dłuższym okresie czasu oraz zmniejszoną dyspozycyjność, jest zmianą mającą wpływ na wysokość dodatku służbowego. Zaznaczono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowano pogląd, zgodnie z którym niewywiązywanie się przez policjanta z powierzonych mu zadań i czynności służbowych z powodu częstych absencji chorobowych oraz związana z tym konieczność realizowania tych zadań przez innych funkcjonariuszy, daje podstawy do podjęcia przez organ decyzji o obniżeniu przyznanego wcześniej dodatku służbowego. Ponadto w ocenie sądów przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, nie ogranicza możliwości kształtowania przez organ sytuacji finansowej funkcjonariusza w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa w okresie jego choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego. Fakt przebywania na zwolnieniach lekarskich nie stanowi zatem przeszkody do dokonania przez organ oceny, czy zaszły okoliczności określone w § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia uzasadniające obniżenie przyznanego wcześniej dodatku służbowego, z uwagi na dokonaną ocenę wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz realizacji przez niego powierzonych zadań i czynności służbowych. Nie można natomiast zgodzić się z prezentowanym przez skarżącego twierdzeniem, że art. 121 ust. 1 ustawy o Policji pozwala na dokonanie zmian uposażenia policjanta w okresie choroby jedynie na jego korzyść. Przyjmując bowiem taki sposób rozumowania należałoby stwierdzić, że na przykład policjantowi, któremu wymierzono karę dyscyplinarną za naruszenie dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, nie można obniżyć dodatku służbowego (funkcyjnego) w czasie kiedy przebywa na zwolnieniu lekarskim. Tymczasem dokonanie takiego obniżenia, zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia, jest obligatoryjne. Dalej zaakcentowano, że brzmienie § 9 ust. 2 w zestawieniu z § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia wskazuje, iż wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych, może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza także, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe, mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować jego wysokości, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Podkreślono, że Komendant Powiatowy Policji w S. obniżył skarżącemu dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, a zatem rozstrzygnięcie to mieści się w granicach przyznanych organowi kompetencji i jest odzwierciedleniem oceny służby policjanta dokonanej z uwzględnieniem okresów niewykonywania przez niego zadań służbowych. Zaznaczono również, że orzeczenia sądów administracyjnych wydane w sprawach dotyczących obniżenia dodatku służbowego policjantom przebywającym na zwolnieniach lekarskich świadczą, iż przesłanki dające podstawę do obniżenia przedmiotowego dodatku nie są sprecyzowane jasno i w sposób niebudzący wątpliwości, a postawienie tezy o niezaliczeniu faktu przebywania na zwolnieniu lekarskim do szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w § 9 ust. 5 rozporządzenia, wymaga zastosowania wykładni prawa i zabiegów interpretacyjnych. Dlatego też, mając na uwadze wcześniejsze rozważania dotyczące rażącego naruszenia prawa, jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wskazano, że w omawianym wypadku nie może być mowy o naruszeniu prawa, które ma taki charakter. Zauważono też, że w przypadkach, w których sądy administracyjne kontrolując decyzję o obniżeniu dodatku służbowego (funkcyjnego) policjantowi przebywającemu na zwolnieniu lekarskim eliminowały z obrotu prawnego kontrolowane rozstrzygnięcia, zastosowanie miała instytucja uchylenia, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto brak jest podstaw do przyjęcia, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzi którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.