Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Głuchołazy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 7 maja 2018 r., nr IN.I.743.31.2018.AD, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę Głuchołazy było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 7 maja 2018 r. nr IN.I.743.31.2018 AD podjęte na podstawie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. i 875 ze zm.) oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) stwierdzające nieważność uchwały nr XL/420/18 Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 23 marca 2018 r, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki na obszarze wsi [...] i [...], w rejonie A sp. z o.o.:
1) w części tekstowej dotyczącej:
- § 2 ust. 1 pkt 9 w zakresie słów "inne obiekty".
- § 11 pkt 7 w zakresie sformułowania "(przy czym ciepło technologiczne może być wykorzystane wyłącznie z gazu, oleju lub energii elektrycznej), gazem, energią elektryczną, olejem opałowym".
2) w części graficznej na załączniku nr 1, w zakresie działki nr a, obręb ewidencyjny [...] [...] gmina [...], wchodzącej w skład terenu oznaczonego symbolem 2P.
Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego i wniesienie skargi poprzedziły następujące czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym i sądowym: Na sesji w dniu 28 marca 2018 r. Rada Miejska w Głuchołazach podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmujący działki na obszarze wsi [...] i [...], w rejonie A sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Uchwałę wraz z załącznikami doręczono organowi nadzoru w dniu 5 kwietnia 2018 r. Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających organ nadzoru, pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r. zawiadomił Przewodniczącego Rady Miejskiej w Głuchołazach o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego. W dniu 2 maja 2018 r. wpłynęło do organu wyjaśnienie Przewodniczącego Rady Miejskiej w Głuchołazach zawarte w piśmie z 2 maja 2018 r. znak MOP.6721.1.201 7.BS. Wojewoda po przeanalizowaniu uchwały, załączonej do niej dokumentacji oraz odpowiedzi Rady Miejskiej stwierdził, że uchwała narusza art. 20 ust. i w związku z art. 9 ust 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmienny sposób zagospodarowania terenu przeznaczonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Głuchołazy pod tereny infrastruktury technicznej kanalizacji i oczyszczalni ścieków. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast art. 20 ust. 1 ustawy stanowi, iż plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Głuchołazy, przyjętym uchwalą nr X/109/11 Rady Gminy Głuchołazy z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Głuchołazy (dalej też Studium) dla terenu usytuowanego w północnej części planu ustalono obszary "NO" - tereny infrastruktury technicznej kanalizacji i oczyszczalni ścieków (str. 139 Studium). Natomiast miejscowy plan w granicach objętych opracowaniem, ustala dla powyższego terenu przeznaczenie pod zabudowę produkcyjną, składy, magazyny, w efekcie czego zapisy planu stanowią sprzeczność z zapisami Studium, które przewiduje dla omawianego terenu odmienny kierunek zagospodarowania, jako obszar infrastruktury technicznej kanalizacji i oczyszczalni ścieków. Organ zauważył, iż zgodnie z kierunkami zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczeniu terenów zawartymi w Studium dopuszcza się utrzymanie terenów produkcyjnych A poprzez ograniczenie uciążliwości do granic terenu określonych tytułem prawnym właściciela i spełnieniem wymogów w zakresie ochrony środowiska. Ponadto zgodnie z polityką rozwoju przemysłu i działalności gospodarczej główna koncentracja przemysłu winna zostać lokalizowana na obszarze [...], a powyższa jednostka urbanistyczna położona jest na terenie miejscowości [...]. Rozwój nowych terenów pod produkcję zgodnie zapisami Studium ograniczony jest wieloma zakazami, które powinny zostać uszczegółowione na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Studium przewiduje utrzymanie terenów produkcyjnych na terenie objętym planem, nie zaś niczym nieograniczony rozwój jednostek przemysłowych. Wojewoda stwierdził, iż w sprawie nie ma możliwości przeznaczenia terenu pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny na obszarze przeznaczonym w Studium pod funkcję infrastruktury technicznej kanalizacji i oczyszczalnię ścieków, gdyż jak wynika z, linia zabudowy produkcyjnej została wyznaczona w sposób jednoznaczny i przebiega ona po południowej granicy obszaru przewidzianego pod zabudowę oczyszczalni ścieków. Organ nadzoru nie przyjął wyjaśnień Przewodniczącego Rady Miejskiej w Głuchołazach, iż zapisy planu uwzględniają istniejącą na terenie oczyszczalnie ścieków. Ponieważ plan miejscowy jako akt prawa miejscowego określa politykę przestrzenną dla przyszłego zagospodarowania terenu, to w omawianym przypadku na terenie obecnie istniejącej oczyszczalni, która została oznaczona symbolem 2P będzie możliwa w przyszłości zabudowa produkcyjna, składowa lub magazynowa. Przedmiotowa uchwala w § 13 pkt 2 dopuszcza jedynie jako przeznaczenie uzupełniające oczyszczalnię ścieków, bez wprowadzenia nakazu zachowania obecnie funkcjonującego obiektu. Zapisy planu ustalające przeznaczenie terenu pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny dla terenu przewidzianego w Studium pod obszar infrastruktury technicznej kanalizacji i oczyszczalni ścieków naruszają ustalenia Studium, gdyż przeznaczenia terenów są ze sobą sprzeczne, w efekcie czego stanowi istotne naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego i skutkować musi stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały w tej części. W rozstrzygnięciu organ nadzoru stwierdził także naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez użycie niejednoznacznego zwrotu "inne obiekty". Według Wojewody użycie sformułowania "inne obiekty" w stosunku do obiektów towarzyszących służących funkcji podstawowej lub uzupełniającej terenu jest niejednoznaczne i mogące budzi wątpliwości interpretacyjne, a tym samym jest niedopuszczalne. Powyższy zapis powoduje pozostawienie otwartego katalogu, dla obiektów towarzyszących. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowiący akt prawa miejscowego musi zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego fragmentu terenu objętego daną regulacją, bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych. Zaznaczył organ, że akt planistyczny powinien być zredagowany na poziomie pozwalającym adresatowi prawidłowe odczytanie jego treści, czemu nie sprzyja posługiwanie się takimi sformułowaniami, które czynią pojawienie się norm tzw. "otwartych" i to odniesieniu do zakazów, które zgodnie z zasadami legislacyjnymi powinny być wyraźnie sformułowane. Dlatego zastosowanie przez Radę Miejską w Głuchołazach sformułowania "inne obiekty" w § 2 ust. 1 pkt 9 planu miejscowego może powodować różne interpretację przeznaczeń, stąd należało stwierdzić nieważność tej części uchwały. Ponadto organ nadzoru stwierdził naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587) poprzez wykluczenie możliwości stosowania paliw stałych w zakresie zaopatrzenia w ciepło. Zaznaczył, że uchwała ustala w § 11 pkt 7 zamknięty katalog możliwych do zastosowania paliw w zakresie zaopatrzenia w ciepło stanowiąc, że "zaopatrzenie w ciepło w oparciu o instalacje zasilane ciepłem technologicznym (przy czym ciepło technologiczne może być wykorzystane wyłącznie z gazu, oleju lub energii elektrycznej), gazem energią elektryczną, olejem opałowym oraz w oparciu o mikroinstalacje i małe instalacje w rozumieniu ustawy o odnawialnych źródłach energii o mocy nie przekraczającej 100 kW, z zakazem biogazowni i spalarni odpadów". Dla spornego planu organ gminy ustalił ogrzewanie oparte na paliwie ciekłym, gazowym, energii elektrycznej lub odnawialnych źródłach energii, wykluczając w ten sposób ogrzewanie oparte na paliwie stałym, co do którego organy Gminy nie posiadają uprawnienia w zakresie regulacji prawnych. Przede wszystkim uprawnień takich nie daje też organowi gminy ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 96 ust. 1 ustawy to sejmik województwa może w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki określić dla terenu województwa, bądź jego części, rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób realizacji i kontroli tego obowiązku. Wojewoda wskazał, iż uchwała nr XXXII/367/2017 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 26 września 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa opolskiego ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z 2017 r. poz. 2488), wprowadza katalog eksploatacji ściśle określonych rodzajów paliw na terenie województwa opolskiego. Jednakże powyższy katalog nie stanowi o zupełnym zakazie stosowania paliw stałych. Organ stwierdził, iż przekroczenie władztwa planistycznego gminy poprzez ustalenie zamkniętego katalogu paliw stosowanych do zaopatrzenia w ciepło stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, gdyż reguluje materię zarezerwowaną dla innych organów. Stwierdzenie nieważności części uchwały nr XL/420/18 Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 23 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmujący działki na obszarze wsi [...] i [...], w rejonie A sp. z o.o., określonej rozstrzygnięciem, pozostaje bez wpływu na pozostały zakres tejże uchwały.