Dnia 5 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 roku sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Giżycko na czynność Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie zaleceń konserwatorskich - oddala skargę.
Pismem z "[...]", skierowanym do P.B. (dalej jako: inwestor) "[...]" Wojewódzki Konserwator Zabytków w O. (dalej jako: organ), nawiązując do pisma z 14 maja 2020 r. o ponowne wydanie opinii konserwatorskiej, dotyczącej możliwości zagospodarowania działki nr "[...]" w G., zgodnie z przedłożonym w piśmie z 30 stycznia 2020 r. projektem koncepcyjnym zagospodarowania terenu wraz z formą zabudowy hotelu, w oparciu o art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 282, dalej jako: u.o.z.) wydał zalecenia konserwatorskie, które należy uwzględnić w dalszym postępowaniu. Jednocześnie stwierdzono, że mając na uwadze, że koncepcja zabudowy przedstawiona w styczniu br. nie uwzględnia powyższych wymogów, jak i zaleceń dot. kształtowania zabudowy i architektury zawartych w piśmie 26 lutego 2020 r. organ negatywnie zaopiniował zamiar realizacji inwestycji w tej formie.
Gmina Miejska G. (dalej jako: Gmina lub skarżąca) wniosła skargę na czynność organu w postaci zaleceń konserwatorskich w przedmiocie koncepcji zagospodarowania terenu wraz z formą zabudowy hotelu na terenie dz. nr "[...]" w G. zawartych w powyższym piśmie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła, że czynność została dokonana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania, a w szczególności art. 6, 8 i 16 k.p.a. wskutek zajęcia negatywnego stanowiska w przedmiocie możliwości zagospodarowania zabytku nieruchomego zgodnie z przedstawioną organowi koncepcją architektoniczną, pomimo wcześniejszego wydania przez ten sam organ - w tym samym stanie faktycznym i prawnym - całkowicie odmiennych zaleceń. Podano, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność skarżącej i została oddana inwestorowi prowadzącemu działalność gospodarczą w użytkowanie wieczyste. W warunkach przetargu poprzedzającego ustanowienie użytkowania wieczystego założono konieczność uzgodnienia z organem możliwości zagospodarowania nieruchomości przedstawionych w złożonych w ramach przetargu ofertach dla celów weryfikacji ich wykonalności w aspekcie zgodności z wymogami ochrony zabytków. W wykonaniu tego zapisu skarżąca zwróciła się do organu o zaopiniowanie koncepcji jej zagospodarowania, przedstawionej przez oferenta. Stanowiskiem z "[...]" organ dopuścił możliwość realizacji koncepcji zagospodarowania nieruchomości przedstawionej w ramach zorganizowanego przetargu. Umożliwiło to rozstrzygnięcie przetargu i zawarcie pomiędzy skarżącą a inwestorem umowy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a następnie przystąpienie przez inwestora do czynności zmierzających do jej wykonania. Zmiana przez ten sam organ stanowiska w zakresie dopuszczalności realizacji uprzednio uzgodnionej koncepcji zagospodarowania nieruchomości poprzez zajęcie w piśmie z "[...]" całkowicie odmiennego stanowiska, negatywnie opiniującego możliwość jej realizacji winno skutkować, w ocenie skarżącej, koniecznością wycofania z obrotu prawnego opinii będącej przedmiotem skargi. Zarzucono, że organ nie wskazał konkretnej podstawy prawnej. Wprawdzie powołano art. 27 u.o.z., ale wskazanie to pozostaje w sprzeczności zarówno z charakterem stanowiska zawartego w tym piśmie, jak i całokształtem stanowisk wyrażonych w sprawie przez organ. Podano, że stanowisko zawarte w piśmie z "[...]" odpowiada w swej treści i charakterze określonemu w art. 25 ust. 1 pkt 3 u.o.z. uzgodnionemu programowi zagospodarowania zabytku nieruchomego. Ponadto zdaniem skarżącej organ związany jest stanowiskiem zawartym w tym piśmie, gdyż jest to wyrażone przez organ przyrzeczenie (promesa) akceptacji realizacji przedstawionej przez inwestora koncepcji zagospodarowania nieruchomości w aspekcie jej zgodności z wymogami ochrony zabytków. Zmiany stanowiska tego samego organu w tej samej sprawie w tożsamym stanie faktycznym jest w sposób oczywisty sprzeczne z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Wprawdzie zarówno zalecenia, jak i program zagospodarowania zabytku nieruchomego nie mają formy decyzji administracyjnej, ale w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się ich moc wiążącą, wynikającą z ich zakwalifikowania do kategorii tzw. przyrzeczeń administracyjnych. To "samozwiązanie się" administracji konserwatorskiej na przyszłość nie jest absolutne, gdyż organy ochrony zabytków są związane wydanymi przez siebie zaleceniami konserwatorskimi i uzgodnionymi programami zagospodarowania zabytku nieruchomego, chyba że byłoby to sprzeczne z prawem, niewykonalne, wyłudzone przez podanie faktów lub okoliczności niezgodnych z prawdą albo gdy nastąpiła zmiana stanu faktycznego, której nie można było przewidzieć wcześniej lub uległ zmianie stan prawny uniemożliwiający wykonanie przyrzeczenia. Żadna z wymienionych okoliczności nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazano, że związanie organu stanowiskiem zawartym w piśmie z "[...]" wynika z władczego charakteru takiego stanowiska, bowiem sytuacja prawna inwestora oraz Gminy w zakresie możliwości realizacji koncepcji zagospodarowania nieruchomości z uwzględnieniem przepisów i wymogów ochrony zabytków została przesądzona wyłącznie wolą organu. Tym samym dopuszczenie w stanowisku z "[...]" możliwości realizacji koncepcji zagospodarowania przez inwestora przybrało postać uprawnienia przyznanego adresatom zgodnie z przepisami prawa i uprawnienia tego zarówno organ tego samego rzędu, jak i organ wyższego stopnia nie może już dowolnie cofnąć. Skarżąca zakwestionowała także ocenę organu dotyczącą roli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postępowaniach z zakresu ochrony zabytków oraz podane przyczyny zmiany stanowiska organu. Podniesiono, że uszczegóławiający charakter decyzji konserwatorskich względem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do modyfikacji ustaleń planu. Wskazano, że jeżeli ochroną konserwatorską objęty został układ urbanistyczny, w tym linie zabudowy, to zakres ochrony nie jest uzależniony od stanu zachowania danego układu urbanistycznego. Podano, że organ na tym terenie takiej ochrony nie zakładał, gdyż uzgodnił miejscowy plan w brzmieniu aktualnie obowiązującym. Powyższa okoliczność w połączeniu z wskazywanymi już okolicznościami dostosowania koncepcji inwestora do zapisów miejscowego planu miejscowego i dopuszczenia jej do realizacji w stanowisku organu z "[...]" winna stwarzać stan pewności prawa i jego zastosowania uwzględniany przy podejmowaniu przez ten organ innych stanowisk w ramach postępowań w przedmiocie ochrony zabytków i nie może podlegać dowolnej modyfikacji, w szczególności z uwagi na podejmowanie przez organ konserwatorski swoich decyzji w granicach tzw. uznania administracyjnego. Zarzucono, że mimo wcześniejszego uzgodnienia organ stara się uniemożliwić realizację koncepcji zagospodarowania nieruchomości, która "mu się nie podoba", czyli wyłącznie w oparciu o subiektywną sferę odczuć, wykraczając poza granice uznania administracyjnego. Wskazano, że realizacja przedmiotowej inwestycji to stałe i wysokie dochody Gminy oraz aktywizacja lokalnego rynku pracy. W związku z tym zaskarżona czynność winna być wyeliminowania z obrotu prawnego.