Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi H. L. i G.L. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora "[...]", obejmującego część gruntów wsi "[...]", z przeznaczeniem ich na cele usług turystyki, rekreacji i wypoczynku, z indywidualną zabudową letniskową i mieszkaniową 1/ stwierdza nieważność § "[...]" ust. "[...]" pkt "[...]" i "[...]" zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]" wraz z załącznikiem graficznym w tej części; 2/ zasądza od Gminy "[...]" na rzecz skarżących solidarnie kwotę 814 zł (osiemset czternaście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W dniu "[...]". Rada Gminy "[...]", powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, dalej jako: u.s.g.) oraz art. 26 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora "[...]", obejmującego część gruntów wsi "[...]", z przeznaczeniem ich na cele usług turystyki, rekreacji i wypoczynku, z indywidualną zabudową letniskową i mieszkaniową.
Uchwała ta stała się przedmiotem skargi reprezentowanych przez pełnomocnika H. i G. L. (skarżący) do tut. Sądu, w której wnieśli o stwierdzenie jej nieważności w całości ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej nieruchomość skarżących, tj. § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucili:
naruszenie przepisu art. 10 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i wyznaczenie linii orientacyjnych nieprzewidzianych w ustawie, które miały być później doprecyzowane przez inne podmioty, podczas gdy należało wyznaczyć ostateczne linie rozgraniczające;
naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez zastosowanie niejednoznacznych przeznaczeń terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (mpzp), podczas gdy zgodnie z regułą ładu przestrzennego w mpzp należy przyjąć jednoznaczne przeznaczenie dla określonych terenów, naruszenie przepisu art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie mpzp wykraczającego poza teren administracyjny gminy, podczas gdy organ gminy może stanowić akty prawa miejscowego tylko w granicach administracyjnych gminy, naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżących, naruszenie przepisu art. 10 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe ustalenie stawki według której naliczana miała być opłata określona w art. 36 ust. 3, tzw. renta planistyczna.
Wskazali, że w sprawie będącej przedmiotem skargi nie ulega wątpliwości istnienie interesu prawnego lub uprawnienia po stronie skarżących, ponieważ są oni współwłaścicielami nieruchomości objętej uchwałą Rady Gminy "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora "[...]", obejmującego część gruntów wsi "[...]", z przeznaczeniem ich na cele usług turystyki, rekreacji i wypoczynku, z indywidualna zabudową letniskową i mieszkaniową. Nieruchomość, która stanowi współwłasność małżeńską skarżących i składa się z działki nr "[...]" obręb "[...]", Gmina "[...]", została objęta terenem oznaczonym w części tekstowej i graficznej projektu planu jako 19ML. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że skarżony mpzp narusza prawo w sposób istotny, kwalifikując go do stwierdzenia nieważności w zakresie wyznaczenia orientacyjnych linii rozgraniczających tereny, które miałyby być później doprecyzowane. Zgodnie z par. 2 ust. 4 mpzp, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, bądź różnych zasadach zagospodarowania, określane jako orientacyjne podlegają uściśleniu w projekcie zagospodarowania terenu lub w projekcie podziału geodezyjnego. Postanowienie par. 3 ust. 1 pkt 8 mpzp zawiera definicję orientacyjnej linii rozgraniczającej, która została odróżniona od linii obowiązującej (pkt 7) wprowadzając niepewność adresatów mpzp co do ustaleń planistycznych oraz zakresu związania częścią rysunkową planu. Ustawodawca nie przewidział linii orientacyjnych, których wyznaczenie stanowi w istocie obejście przepisów, ponieważ prawodawca gminny w ten sposób nie wyznacza tych linii w sposób wiążący, co stanowi sens planu miejscowego. Ustawodawca nakazując określanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu w planach miejscowych niewątpliwie miał na myśli wyznaczenie linii wiążących i dających się jednoznacznie zidentyfikować. Dodatkowo, na niepewność ustaleń mpzp wpływa brak precyzji w przyjęciu przeznaczenia terenów. Poza podziałem na przeznaczenie podstawowe i uzupełniające (par. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 mpzp), których rozróżnienie jest nieostre i w rezultacie uznaniowe (pojawiają się kategorie dominowania oraz uzupełniania i wzbogacania), w mpzp przyjęto równorzędne przeznaczenia dla tego samego terenu (podwójne lub potrójne, co wynika z par. 4 ust. 2 mpzp). Oznacza to w istocie powstrzymanie się od jednoznacznego przyjęcia przeznaczenia dla określonych terenów, co również dyskwalifikuje mpzp w całości. Wskazali, że dla terenu ich działki również wprowadzono niejednoznaczne rozwiązania dotyczące jej przeznaczenia. Jest tu mowa o przeznaczeniu podstawowym jako zabudowie letniskowej (par. 7 ust. 1 pkt 1) i uzupełniającym, jako zieleni urządzonej i sadownictwie (par. 7 ust. 1 pkt 2), dodatkowo przewidując zabudowę jednorodzinną, jako dopuszczalną (par. 7 ust. 1 pkt 3). Pozostaje to w sprzeczności z przyjętymi założeniami, ponieważ w ten sposób niejednoznaczne postanowienie przewiduje trzy trudne do wydzielenia funkcje. Dodatkowo pozostaje to w sprzeczności z par. 7 ust. 1 pkt 6 stanowiącej obowiązek zachowania 80% działki jako powierzchni aktywnej przyrodniczo. Takie postanowienie pozwala wątpić w ustalenie zabudowy letniskowej jako podstawowej, skoro ma się ona ograniczyć do 20% powierzchni działki. Podobnie zabudowa jednorodzinna staje się tu wątpliwa i nieopowiadająca kategorii funkcji dopuszczalnej. Podstawową funkcję w tej perspektywie, wbrew powołanym ustaleniom mpzp, jest zieleń urządzona i sadownictwo. Odnosząc się do szczegółowych ustaleń dotyczących terenu 19ML podnieśli, że zakaz zabudowy wydzielonych działek niezabudowanych (par. 7 ust. 3 pkt 2) z zaleceniem włączenia ich do innych działek (zabudowanych i przeznaczonych pod drogi) wraz z wyłączeniem prawa do rozbudowy i nadbudowy oraz obowiązkiem adaptacji (par. 7 ust. 3 pkt 1) sprawia, że występuje sprzeczność pomiędzy generalnymi ustaleniami co do tego terenu oraz ustaleniami szczegółowymi. Nie chodzi tu o zabieg legislacyjny polegający na uszczegółowieniu regulacji ogólnej czy wyłączeniu jej stosowania w części. W rzeczywistości grunt został objęty zakazem zabudowy i ustalenia w zakresie przeznaczenia tracą rację bytu, ewentualnie stają się podstawą trudności interpretacyjnych. Nie można powiedzieć, że jednoznacznie określono ustalenia wiążące dla terenu 19ML, skoro na wydzielonych działkach zabudowa jest wyłączona, a w zakresie istniejącej zabudowy wyłączono jedynie jej rozbudowę i nadbudowę. W efekcie nie jest jasne, czy wchodzi w grę posadowienie na miejscu istniejącego obiektu innego obiektu, a jeżeli tak, jaka funkcja będzie dla niego dopuszczalna (letniskowa czy jednorodzinna). Argumentowali, że zarzutem dyskwalifikującym mpzp w całości jest wyjście z opracowaniem poza administracyjne granice gminy. Jest to oczywiste naruszenie właściwości miejscowej organów gminy, która nie ma prawa stanowić przepisów prawa miejscowego poza swoimi granicami. Naruszenie to zostało potwierdzone w par. 2 ust. 5 mpzp, zgodnie z którym, ustalenia dla terenów objętych opracowaniem położonych poza granicami administracyjnymi gminy mają charakter niewiążących zaleceń. Przyjęcie, że ustalenia wykraczające poza obszar gminy są niewiążące (pozostają "zaleceniami") nie zmienia sytuacji. Gmina nie ma prawa objąć uchwałą ws. planu miejscowego obszaru gminy sąsiedniej bez względu na rodzaj ustaleń. Również przyjęcie niewiążących zaleceń przez organ poza obszarem jego właściwości jest niedopuszczalne. Dodatkowo wskazali, że w mpzp ustalono w sposób nieprawidłowy stawkę, według której powinna być naliczana tzw. renta planistyczna. Do naruszeń prawa należy ustalenie 0% stawki renty planistycznej w połączeniu ze zróżnicowaniem stawek na obszarze planu (par. 20 ust. 2 mpzp). W postanowieniu tym określono stawkę procentową 30%, a także stawkę 10% (tereny LN) oraz 0% dla terenów publicznych położonych w strefie otwartej (ogólnodostępna, w tym UT - usługi turystyczne, rekreacyjne). Stanowi to o naruszeniu zakazu określania zerowej stawki. Stanowi to także o niedopuszczalnym jej zróżnicowaniu dla różnych obszarów, na co u.p.z.p., zgodnie z której przepisami uchwalano mpzp, nie pozwalała. Zróżnicowanie stanowi niewątpliwie o naruszeniu zasady równości. W szczególności rażące jest przyjęcie stawki zerowej dla terenów publicznych, co przemawia za uzasadnieniem zarzutu dyskryminacji właścicieli prywatnych wobec właściciela publicznego.