Dnia 12 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Tolkmicku z dnia 28 sierpnia 2014 r., Nr LI/407/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Chojnowo I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.
Rada Miejska w Tolkmicku, powołując się na art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.), podjęła w dniu 28 sierpnia 2014r. uchwałę nr LI/407/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Chojnowo. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że obszar objęty planem położony jest w granicach Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej, gdzie obowiązują zasady zagospodarowania wynikające z przepisów odrębnych. Wyjaśniono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony w celu ochrony wybitnych walorów krajobrazowych obszaru miasta i gminy Tolkmicko, tj. widoków na wnętrza krajobrazowe wokół wsi Chojnowo, panoramę zachodnio-północną oraz wschodnio-południową wsi Chojnowo, poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy, rozumianej jako ogół budynków na działce. Podano także, że w planie miejscowym ustala się sposób przeznaczenia terenu głównie jako tereny użytkowane rolniczo, dopuszczając przy tym lokalizację zagospodarowania niezbędnego dla rozwoju funkcji agroturystycznych w istniejących gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, tj. budowli oraz obiektów małej architektury w rozumieniu Prawa budowlanego.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Wojewoda Warmińsko - Mazurski, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 16 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, zaś w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Wskazano, że Rada Miejska w Tolkmicku uchwaliła plan miejscowy, zawierający rysunek planu miejscowego, sporządzony na mapie w skali 1:5000. Dokonując szczegółowej analizy treści uchwały oraz jej załączników stwierdzono, iż wprawdzie w uchwalonym planie miejscowym wprowadzono zakaz zabudowy, ale jednocześnie dopuszczono lokalizację budowli oraz obiektów małej architektury oraz lokalizację zagospodarowania niezbędnego dla rozwoju funkcji agroturystycznych w istniejących gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodowych oraz w gospodarstwach leśnych (§ 8 pkt 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały). W związku z tym, w ocenie skarżącego, uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 16 ust. 1 u.p.z.p., gdyż wprowadzony w § 8 pkt 1 uchwały zakaz zabudowy, uzasadniający sporządzenie rysunku planu w skali 1:5000, nie jest zakazem zupełnym zabudowy w świetle postanowień § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 8 pkt 2 uchwały. Możliwość lokalizacji obiektów, o których mowa w powyższych postanowieniach uchwały, wynika również z uzasadnienia skarżonej uchwały. Ponadto wprowadzono możliwość ograniczonego zainwestowania, tzn. dopuszczono zabudowę ograniczoną do obiektów niezbędnych do pełnienia podstawowej funkcji. Wskazano, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia zakazu zabudowy, jednakże pojęcia tego nie można wykładać w oderwaniu od definicji budowy, a w świetle art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane budowa oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Pod pojęciem budowli, stosownie do pkt 3 powołanego przepisu, rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zatem wprowadzony zakaz zabudowy nie jest zupełny, gdyż dotyczy tylko budynków. To powoduje, iż sporządzenie załącznika do uchwały w innej skali niż wymagana zasadniczo przy sporządzaniu planu miejscowego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, narusza zasadę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określoną w art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, co - stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność uchwały Rady Miejskiej w całości.