Dnia 19 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Tolkmicku z dnia 28 sierpnia 2014 roku nr LI/406/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Nowinka I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.
Rada Miejska w "[...]", powołując się na art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.), podjęła w dniu "[...]" uchwałę nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym "[...]". W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały wskazano, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony w celu ochrony wybitnych walorów krajobrazowych obszaru miasta i gminy "[...]", tj. widoków na Zalew Wiślany, panoramę miasta "[...]", panoramę wschodnią wsi "[...]", widoków na wnętrza krajobrazowe położone w otoczeniu zabudowy wsi "[...]" oraz tworzących ciąg widokowy z drogi "[...]", poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy, rozumianej jako ogół budynków na działce. Podano także, że w planie miejscowym ustala się sposób przeznaczenia terenu głównie jako tereny użytkowane rolniczo, dopuszczając przy tym lokalizację zagospodarowania niezbędnego dla rozwoju funkcji agroturystycznych w istniejących gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, tj. budowli oraz obiektów małej architektury w rozumieniu Prawa budowlanego.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Wojewoda, reprezentowany przez radcę prawnego W. R., żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 16 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, zaś w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Wskazano, że Rada Miejska w "[...]" uchwaliła plan miejscowy, zawierający rysunek planu miejscowego, sporządzony na mapie w skali 1:5000. Dokonując szczegółowej analizy treści uchwały oraz jej załączników stwierdzono, iż wprawdzie w uchwalonym planie miejscowym wprowadzono zakaz zabudowy, ale jednocześnie dopuszczono lokalizację budowli oraz obiektów małej architektury oraz lokalizację zagospodarowania niezbędnego dla rozwoju funkcji agroturystycznych w istniejących gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodowych oraz w gospodarstwach leśnych (§ 8 pkt 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały). W związku z tym w ocenie skarżącego uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 16 ust. 1 u.p.z.p., gdyż wprowadzony w § 8 pkt 1 uchwały zakaz zabudowy, uzasadniający sporządzenie rysunku planu w skali 1:5000, nie jest zakazem zupełnym zabudowy w świetle postanowień § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 8 pkt 2 uchwały. Możliwość lokalizacji obiektów, o których mowa w powyższych postanowieniach uchwały, wynika również z uzasadnienia do skarżonej uchwały. Ponadto wprowadzono możliwość ograniczonego zainwestowania, tzn. dopuszczono zabudowę ograniczoną do obiektów niezbędnych do pełnienia podstawowej funkcji. Wskazano, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia zakazu zabudowy, jednakże pojęcia tego nie można wykładać w oderwaniu od definicji budowy, a w świetle art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane budowa oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 Prawo budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Pod pojęciem budowli, stosownie do pkt 3 powołanego przepisu, rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zatem wprowadzony zakaz zabudowy nie jest zupełny, gdyż dotyczy tylko budynków. To powoduje, iż sporządzenie załącznika do uchwały w innej skali niż wymagana zasadniczo przy sporządzaniu planu miejscowego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, narusza zasadę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określoną w art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, co - stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność uchwały Rady Miejskiej w całości. Wojewoda wskazał, że w § 6 pkt 3 uchwały w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, Rada ustaliła, iż w strefie ochrony archeologiczno - konserwatorskiej stanowisk archeologicznych, prace ziemne należy poprzedzić weryfikacyjnymi sondażowymi badaniami archeologicznymi. Szczegółowy zaś zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych przy zabytku określa właściwy wojewódzki konserwator zabytków zgodnie z przepisami odrębnymi. Wskazano również na inne istotne naruszenia prawa podnosząc, że w § 11 ust. 1 pkt 1 skarżonej uchwały Rada, ustalając zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, postanowiła, iż na terenie objętym planem dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast w § 11 ust. 3 uchwały stwierdzono, że na obszarze tym planowany jest gazociąg, a jego przebieg wraz ze strefą kontrolowaną będzie ustalony na etapie jego projektowania, z uwzględnieniem przepisów odrębnych. Tym samym Rada przekroczyła granice władztwa planistycznego, bowiem w istocie scedowała na inne podmioty określenie lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym przewidywanego gazociągu. Zgodnie zaś z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. W § 11 ust. 1 pkt 1 uchwały nie określono rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej oraz obiektów, ich lokalizacji czy też kierunkowego przebiegu (układu), zaś w § 11 ust. 3 planu określony został rodzaj urządzenia - gazociąg, nie ustalono jednak jego lokalizacji, czy też kierunkowego przebiegu (układu). Zatem przepisy te wprowadzają możliwość rozstrzygnięcia tych kwestii na etapie projektowania oraz realizacji inwestycji, pozostawiając to w istocie w gestii inwestorów. Wskazano ponadto, że dopuszczenie możliwości lokalizacji wszelkich obiektów infrastruktury technicznej, np. budowli w rozumieniu Prawa budowlanego, do których należą, m.in. oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, w skrajnych wypadkach może doprowadzić do zmiany w planie miejscowym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w związku z tym rada nie może scedować tych uprawnień na inny podmiot, co czyni w kwestionowanych przepisach. Dodatkowo podniesiono, iż budowa planowanego gazociągu spowoduje ograniczenie prawa własności poprzez ograniczenie sposobu użytkowania terenu w strefie kontrolowanej przebiegu gazociągu, co wynika z ograniczeń, o których mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. To powoduje, że przebieg planowanego gazociągu bezwzględnie powinien być określony w uchwalonym planie. Zakwestionowano także przepis § 8 pkt 2 uchwały, w którym Rada ustalając parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, dopuściła na całym terenie objętym planem lokalizację budowli oraz obiektów małej architektury, w rozumieniu Prawa budowlanego, ustalając w ppkt lit. a i b ich gabaryty. Powyższy przepis oraz § 11 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 uchwały, umożliwiający dowolne lokalizowanie budowli oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na całym terenie objętym planem, w tym na gruntach rolnych i leśnych może doprowadzić do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którymi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a w przypadku gruntów leśnych - ministra środowiska lub marszałka województwa. Podniesiono, że w granicach uchwalonego planu znajdują się użytki rolne klas III i grunty leśne, a z dokumentacji prac planistycznych nie wynika, aby występowano o zgodę odpowiednich organów. Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, że kwestionowana uchwała Rady Miejskiej powinna zostać uznana za nieważną.