Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia ... , nr ... w przedmiocie kary za przebudowę zjazdu z drogi bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 14 060 zł (słownie: czternaście tysięcy sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Decyzją z 14 grudnia 2018 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich (dalej zwany: "organem pierwszej instancji") wymierzył PPHU "[...]" W.M., K.M. Spółce jawnej (dalej zwanej: "spółką" lub "skarżącą") karę pieniężną w wysokości 324.280 zł za przebudowę bez zezwolenia zarządcy drogi, zjazdu o powierzchni "[...]" m2, z drogi wojewódzkiej nr "[...]" .
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał m.in., że spółka wbrew art. 29 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, z późn. zm.), dalej powoływanej jako "ustawa", bez uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, przebudowała opisany wyżej zjazd. W dniach:
29 maja, 8, 18, 22, 25 czerwca, 3, 10, 18, 26 lipca, 2 i 9 sierpnia 2018 r. pracownicy tego zaznaczali na mapie geodezyjnej linie graniczne pasa drogowego drogi wojewódzkiej i obszar przebudowanego zjazdu, zmierzone za pomocą odbiornika GNSS. Na tej podstawie ustalono, że powierzchnia przebudowanego zjazdu wyniosła "[...]" m2. Organ pierwszej instancji stwierdził, że przebudowa trwała od 29 maja 2018 r. do 9 sierpnia
2018 r., a dniem zakończenia przebudowy był 16 sierpnia 2018 r., gdyż w tej dacie nie prowadzono już robót budowlanych. Wywiódł ponadto, że przedmiotowy odcinek drogi stanowił zjazd w rozumieniu art. 4 ust. 8 ustawy, prowadzący z drogi publicznej - drogi wojewódzkiej na wewnętrzną drogę gminną. Zaznaczył, że przebudowany zjazd miał szerokość 31,72 m. Organ pierwszej instancji podał, że spółka wykorytowała istniejące warstwy konstrukcyjne jezdni zjazdu w pasie drogowym przedmiotowej drogi. Zaznaczył, że rozmiar zastosowanego kruszywa, zagęszczenie podłoża, ustalenie grubości warstw konstrukcyjnych i odwodnienie nie były przedmiotem uzgodnienia z zarządca drogi. Stwierdził, że powyższe stanowi o samowolnej przebudowie zjazdu, a nie o czynnościach podejmowanych w celu jego bieżącego utrzymania, co przewiduje art. 30 ustawy, czy też remontu zjazdu. Wyjaśnił, że "przebudowa" polega na trwałej zmianie substancji nawierzchni, a nie na usunięciu błota z istniejącego zjazdu, co stanowi bieżące utrzymanie drogi.
Organ pierwszej instancji podniósł również, że warunkiem wymierzenia kary za przebudowę zjazdu jest bezsporne ustalenie linii granicznych pasa drogowego za pomocą innych dowodów niż fotografie, np. dokumentami geodezyjnymi, co miało miejsce w sprawie. Stwierdził ponadto, że nie zaistniały okoliczności przemawiające za odstąpieniem od wymierzenia kary.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu spółka podniosła, że jej nieruchomość nie sąsiaduje z przedmiotową drogą wojewódzką i nie ma na nią bezpośredniego zjazdu. Tym samym połączenie drogi gminnej z drogą wojewódzką nie stanowi zjazdu w rozumieniu ustawy. Przedmiotowa droga gminna prowadzi do dalszych miejscowości, a nie wyłącznie do jej nieruchomości. Spółka nie zgodziła się także z zakwalifikowaniem wykonanych robót jako przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Wskazała, że nie doszło do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych połączenia wskazanych dróg i nie zmieniono granic pasa drogowego. Roboty te stanowiły więc remont. Wyjaśniła, że nawierzchnia asfaltowa na połączeniu przedmiotowych dróg uległa degradacji. Powstały głębokie dziury i uszkodzona została warstwa konstrukcyjna drogi. Wykonane prace miały więc na celu odtworzenie pierwotnego stanu połączenia tych dróg. Spółka podniosła, że sfinansowała koszty remontu, lecz uzyskanie stosownych zezwoleń powierzyła wykonawcy robót. Zauważyła, że zezwolenie mógł uzyskać właściciel drogi, czyli Gmina "[...]".