Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Parafii Prawosławnej pod wezwaniem [...] na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr 439/XX/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Miasta na rzecz Parafii Prawosławnej [...] kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W dniu 26 kwietnia 2012 r. Rady Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. część VIII - Śródmieście dla terenu dawnego cmentarza unickiego, położonego u zbiegu ulic: U. i W. (Dz. Urz. Woj. L. z dnia [...]. poz. [...]), obecnie oznaczonego jako działka ewidencyjna nr.40, przeznaczając ten teren pod zabytkowy cmentarz zamknięty (nieczynny). Po uprzednim wezwaniu w dniu 25 lipca 2012 r. Rady do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwały skargę na uchwałę złożyła P. P. pod wezwaniem P. P. w L., która zarzucając jej naruszenie:
1) art. 1 ust.2 pkt.7 i art. 17 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 57 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego,
2) art. 140 kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zaskarżona uchwała powoduje istotne i bezprawne ograniczenie prawa własności skarżącego,
3) art. 21 ust. 1, art. 31 ust.3, art. 64 ust. 1, art. 217 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie skarżącemu swobodnego, w granicach określonych przepisami prawa, dysponowania nieruchomością
4) art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielem działki nr 40, a zasady jej zagospodarowania, ustalone zaskarżoną uchwałą, naruszają jej uprawnienia właścicielskie wynikające z art. 140 kc. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest bowiem możliwość korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Tymczasem zaskarżona uchwała stanowi o przeznaczeniu całej nieruchomości na teren zabytkowego cmentarza zamkniętego, uniemożliwiając realizację na tym terenie jakiejkolwiek inwestycji budowlanej, czy chociażby czerpanie pożytków z ustawionych nośników reklamowych. Wprowadzenie m.in. zakazu zabudowy działki poprzez zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych, obiektów tymczasowych, miejsc postojowych czy nawet nośników reklamowych praktycznie uniemożliwia skarżącej wykonywanie przysługującego jej prawa własności wspomnianej działki. Co więcej, uchwała w § 6 ust. 5 pkt 2 nakazuje ogrodzenie terenu, co w sposób drastyczny godzi w sferę jej dóbr materialnych w ten sposób, że potencjalnie może generować po jej stronie obowiązek ponoszenie wydatków i w ten sposób narusza interes prawny. Skarżąca podkreśliła, że wspomnianą działkę chce wykorzystać pod tereny usługowe, tak, aby można było posadowić na niej obiekt handlowo-usługowy. Już w dniu 9 grudnia 2010 r. zawarła na okres 30 lat umowę dzierżawy tego terenu. Celem tej umowy było wybudowanie na nieruchomości pawilonu handlowego o kubaturze nie większej niż 2.000 m. Według skarżącej naruszono także art. 17 ust.9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) poprzez niezachowanie terminu ogłoszenia o wyłożeniu planu i wyłożenia tego planu do publicznego wglądu, które powinno ukazać się "na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia". Ogłoszenie ukazało się dniu 14 lutego 2012 r. w "Kurierze L." z adnotacją, że "projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko udostępniony będzie w dniach od 21 lutego 2012 r. do 12 marca 2012 r. w siedzibie Urzędu Miasta L., Wydział Planowania, ul. W. 14, XI piętro, pokój 1111". Oznacza to, że kierując się regułą z art. 57 § 1 kpa pierwszym dniem wyłożenia był dzień 22 lutego 2012 r. Liczenie 7-dniowego okresu, jaki musi upłynąć pomiędzy dniem ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu, a dniem jego wyłożenia, rozpoczyna się bowiem od dnia następnego po dniu ukazania się ogłoszenia, tj. od dnia 15 lutego 2012 r. Podobnie błędnie ustalono termin wyłożenia projektu planu. Według art. 17 pkt 9 ustawy projekt planu wykłada się wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni. Według skarżącej termin ten powinien obejmować jedynie dni robocze urzędu. W przedmiotowej sprawie ogłoszono, że wyłożenie projektu planu nastąpi od 21 lutego 2012 r. do 12 marca 2012 r. Zakreślony termin 21 dni kalendarzowych obejmował również dni wolne od pracy dla Urzędu Miasta. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej wgląd do wyłożonych dokumentów przez okres wymagany ustawą nie zastał zapewniony, albowiem faktyczna liczba dni, w których istniała możliwość wglądu do projektu planu, została ograniczona do 15, biorąc pod uwagę dni pracy Urzędu od poniedziałku do piątku. Poza tym, także biorąc pod uwagę treść art. 57 § 1 kpa, projekt planu powinien być wyłożony w dniach od 22 lutego 2012 r. do dnia 13 marca 2012 r., a nie w dniach od 21 lutego 2012 r. do dnia 12 marca 2012 r., czyli o 1 dzień dłużej, niż miało to miejsce w rzeczywistości. Uzasadniając naruszenie wyrażonej w art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady ochrony prawa własności oraz wyrażonej w art. 31 ust. 3 zasady proporcjonalności skarżąca dowodziła, że wprawdzie art. 64 ust.3 Konstytucji dopuszcza ograniczenie prawa własności, to jednak tylko w zakresie w jakim nie narusza to istoty własności. Z art. 31 ust.3 wynika, że ograniczenia prawa własności mogą być ustanowione tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jednak zaskarżona uchwała nie wprowadza racjonalnego i uzasadnionego ograniczenia przysługującego jej prawa własności, ale całkowicie pozbawia ją uprawnień właścicielskich. Wprowadza bowiem zarówno bardzo restrykcyjne zakazy (np. lokalizacji obiektów tymczasowych, miejsc postojowych, nośników reklamowych, wycinki drzew), jak i nakazy (np. ogrodzenie terenu, zachowanie powierzchni biologicznie czynnej - min. 75%), które uniemożliwią rozporządzanie nieruchomością oraz jej zagospodarowanie (lub choćby części nieruchomości) według własnego uznania. Restrykcyjne zapisy planu powodują również, że nie będzie mogła czerpać jakichkolwiek pożytków ze swojej nieruchomości, gdyż nie może zrealizować na swojej nieruchomości żadnej inwestycji, ani nawet ustawić nośnika reklamowego. W ocenie skarżącej przemawia to za przekroczeniem przez Gminę granic władztwa planistycznego, tym bardziej, że nie przewidziano dla niej jakiegokolwiek odszkodowania z tego tytułu. Zwróciła uwagę, że nieracjonalne jest przeznaczenie całości terenu o powierzchni 1,2497 ha na cel uczczenia miejsca dawnych pochówków, po pierwsze z uwagi na to, że w opinii archeologów miejsce to przejawia małą wartość zabytkową i na terenie działki nr 40 nie zachowały się żadne pamiątki wartości historycznej lub artystycznej, w tym nagrobki czy ślady mogił, które należałoby pozostawić na swoim miejscu, a po drugie wyraźnie rysuje się niewspółmierność sposobu upamiętnienia określonego uchwałą (duży areał powierzchni) do walorów zabytkowych tego miejsca (znikome). W przekonaniu skarżącej bardziej racjonalnym rozwiązaniem byłoby zagospodarowanie części działki poprzez jej zabudowę, a na pozostałej części pozostawienie pasa zieleni, w którym urządzono by park dla pensjonariuszy Domu Opieki Społecznej oraz umieszczono elementy upamiętniające historię działki i prowadzonych tu pochówków. W ocenie skarżącej § 6 ust. 10 pkt 9 zaskarżonej uchwały narusza przepis art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez zapisanie, że "nie dopuszcza się lokalizacji nowych urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej". Przepis ten jednak stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Skarżąca wskazała ponadto na sprzeczność uchwały z decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, na podstawie której została zobowiązana w terminie do dnia 30 listopada 2012 r. do nasadzenia na własny koszt na działce nr 40, w pasie o szerokości ok. 3.000 m2, biegnącym wzdłuż granicy z działką nr 39/1, wskazanym na załączniku graficznym, 136 szt. ozdobnych drzew i 178 szt. krzewów. Natomiast w uchwale nie przewidziano możliwości dokonania na przedmiotowej działce jakichkolwiek nasadzeń, co godzi w zasadę praworządności określoną w art. 6 kpa.