Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad udziału mieszkańców gminy w kosztach realizacji zadań z zakresu infrastruktury technicznej oraz tryb korzystania z tych urządzeń stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
W dniu [...] Rada Gminy M. na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad udziału mieszkańców Gminy M. w kosztach realizacji zadań z zakresu infrastruktury technicznej realizowanych na terenie Gminy M. w latach 2003 - 2006. Udział ten został szczegółowo przedstawiony w załączniku do zaskarżonej uchwały, w którym wskazano wysokość minimalnego udziału mieszkańców gminy w poszczególnych etapach inwestycji.
Prokurator Rejonowy w L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. na powyższą uchwałę. Jako podstawę prawną do wniesienia skargi Prokurator wskazał art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2011r., Nr 270, poz. 270 ze zm.) oraz art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a. Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę prawną określenia zasad udziału mieszkańców Gminy M. w kosztach realizacji zadań z zakresu infrastruktury technicznej realizowanych na terenie Gminy M. w latach 2003 - 2006. Stosownie do art. 147 § 1 P,p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wskazując, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Wyjaśnił, że o tym, czy dana uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego nie decyduje nazwa aktu, tylko jego treść. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy obowiązujące powszechnie na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji) są źródłami prawa, a więc muszą nosić cechy ogólności (generalności) i abstrakcyjności. Charakter generalny mają normy, które określają adresata poprzez wskazanie jego cech, nie zaś poprzez wymienienie go z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy polega na tym, że jej dyspozycja, określająca postępowanie adresata, ma zastosowanie w wielu powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Prokurator wskazał, że zgodnie z zapisami uchwały hipoteza normy prawnej obejmuje następującą sytuację: każdy właściciel nieruchomości deklarujący wolę uczestniczenia w programie budowy infrastruktury wodociągowej, ma obowiązek poniesienia kosztów określonych w załączniku do uchwały. Wprawdzie hipoteza ta wydaje się wskazywać na fakultatywność (dobrowolny udział), to jednak już podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej, a tym bardziej realizacja samej sieci wodociągowej stanowi w istocie "przymus życiowy" i trudno w tym zakresie mówić o dobrowolności. Nie budzi wątpliwości, iż opłaty określone w zaskarżonej uchwale mają charakter przymusowy, a ich wysokość jest uzależniona od faktu przystąpienia do programu. Zgodnie z dyspozycją § 3 uchwały pierwszeństwo w realizacji miały mieć te inwestycje, na realizację których mieszkańcy gminy zgromadzili wymagany uchwałą udział, co potwierdza, że udział ten miał pośrednio charakter przymusowy. Ponadto strona skarżąca podniosła, że żaden przepis rangi ustawowej nie przewiduje finansowego udziału mieszkańców gminy w wykonaniu sieci wodociągowej. W szczególności takim przepisem nie jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który określa jedynie zadania gminy i kompetencje rady gminy. Upoważnienie do wydania aktu powszechnie obowiązującego musi mieć charakter ścisły i konkretny. Uchwała w sprawie określenia zasad finansowania inwestycji w zakresie infrastruktury komunalnej realizowanych przy współudziale środków mieszkańców wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci mogłyby organy gminy uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci) albo też zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania przez wspólnotę samorządową zadań gminy niezależnie, czy dokonywane w drodze aktów administracyjnych, czy też umów prawa cywilnego - nie mogą być dowolnie kreowanie przez organy samorządu. Niezależnie od przyjętej formy (umowa cywilnoprawna o udział w kosztach budowy, darowizna, opłata zwalniająca od opłaty adiacenckiej) czy też uzasadnienia pobrania (opłata za podłączenie), wszelkie opłaty związane z budową przez gminę sieci, traktowane jako obowiązkowe, są świadczeniami pobieranymi bezprawnie, także wtedy, gdy "obligatoryjność" ich wniesienia ma charakter pośredni. Za opłaty pobrane nienależnie uznaje się w szczególności opłaty, od wniesienia których uzależniono podłączenie nieruchomości do sieci, wydanie warunków technicznych budowy przyłącza lub zawarcie umowy o świadczenie usług, opłaty pobrane w związku z budową sieci bez przyłączy, jeżeli od ich wniesienia uzależniono wykonanie czynności należących do zadań gminy.