Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały w następującej części: "obowiązuje uzyskanie zgody sąsiada na zbliżenie do granicy działki, na etapie uzyskania pozwolenia na budowę."
W. L. działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Rady Gminy Firlej z dnia 7 lutego 2007 r., Nr IV/21/07 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Firlej (Dz.Urz.Woj.Lubelskiego z 2007 r., Nr 65, poz. 1401) w jej części tekstowej obejmującej § 5 ust. 3 w brzmieniu: "obowiązuje uzyskanie zgody sąsiada na zbliżenie do granicy działki, na etapie uzyskania pozwolenia na budowę".
W ocenie organu nadzoru uchwała w zaskarżonej części narusza art. 7 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 i art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na wprowadzeniu ustaleń dotyczących wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na zbliżenie do granicy działki, na etapie uzyskania pozwolenia na budowę.
Uzasadniając skargę Wojewoda stwierdził, że zgodnie z § 5 ust. 3 uchwały zabudowa w warunkach określonych w ust. 1 i 2 tego paragrafu może być realizowana z zastrzeżeniem ustaleń planu (w szczególności z zakresu ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego) oraz przepisów odrębnych m.in. dotyczących ochrony interesów osób trzecich po uzyskaniu zgody sąsiada na zbliżenie do granicy działki, na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym przy określeniu zasad zagospodarowania terenu dla obszarów oznaczonych symbolem MN - mieszkalnictwo niskie i MR - mieszkalnictwo rolnicze, Rada dokonała ustaleń planistycznych, które skutkują ingerencją w prawo własności właścicieli działek położonych w ww. obszarach. Cytując art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że uprawnienie gminy określane jako władztwo planistyczne oznacza, iż gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Nie może to jednak nosić cech dowolności działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w przywołanej wyżej ustawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa i na zasadach określonych w powołanej ustawie. Oznacza to, że wprowadzanie wszelkich nakazów lub zakazów ustaleniami planu, które ograniczają prawo własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do ich stanowienia. Przytaczając brzmienie art. 94 Konstytucji RP Wojewoda wywiódł, że rada gminy podejmując uchwałę, która ma charakter aktu prawa miejscowego jest związana nie tylko ustawowym upoważnieniem, ale również musi uwzględnić przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Organy gminy jako organy władzy publicznej obowiązane są bowiem działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W przedmiotowej sprawie postanowienia § 5 ust. 3 części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są niezgodne z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Przepis ten zawierał delegację dla ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń do wydania rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5. Przy czym należy zaznaczyć, że delegacja ta nie zawiera, tak jak i żaden inny przepis prawa budowlanego, upoważnienia do jakiegokolwiek doprecyzowania czy też uzupełnienia procedury określonej w art. 9 ust. 2 prawa budowlanego. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1, obowiązujące w dacie uchwalenia zmiany planu Gminy F., regulowało kwestie usytuowania obiektu budowlanego na działce budowlanej. Rada Gminy zaskarżoną uchwałą wprowadziła regulacje zawierające wymóg zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na zbliżenie do granicy działki, na etapie uzyskania pozwolenia na budowę, który nie znajduje oparcia zarówno w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. jak i w upoważnieniu do wydania tego rozporządzenia. Zgoda właściciela działki sąsiedniej była wymagana w świetle §12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/2000 z dniem 16 marca 2001 r. §12 ust. 6 w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, został jednak uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że cała sfera ograniczeń prawa własności należy do materii ustawowej, w związku z czym ustawodawca nie może delegować władzy prawodawczej w tym zakresie na inne organy (...). Wszelkie ograniczenia prawa własności, w tym wiążące się z budową przy granicy z nieruchomością stanowiącą własność osoby trzeciej, jak i warunek uzyskania zgody takiej osoby, stanowią materię ustawową. Wprowadzenie takiego ograniczenia, bez jakiegokolwiek oparcia w materialnoprawnym unormowaniu ustawowym należy uznać za naruszające nakaz ustawowego unormowania ograniczeń praw i wolności, a w szczególności prawa własności. Niedopuszczalne jest więc wkroczenie w materię ustawową w drodze aktu normatywnego podustawowego. Rada Gminy wprowadzając w § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały wymóg uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku przy granicy działki niewątpliwie godzi w istotę prawa własności. Usytuowanie budynku musi być zgodne nie tylko z przepisami prawa budowlanego, ale również z przepisami kodeksu cywilnego. Ustawowe upoważnienie z art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obejmowało ustalenie przez radę gminy w planie zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a więc m.in. konkretnych wskaźników dla lokalizacji budynków określonej wielkości i parametrach oraz w stosunku do granic działki budowlanej, a nie do swobodnego ograniczania prawa własności - ingerencji w sferę cywilnoprawnych uprawnień właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Rada Gminy wprowadzając w uchwale w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymóg uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku przy granicy działki działała z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. W konsekwencji, w ocenie Wojewody, takie ustalenie rozwiązań planistycznych należy uznać za przyjęte z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy wynikającego z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Gminy przekroczyła więc granice przysługujących jej uprawnień, wprowadzając w uchwale Nr IV/21/07 ustalenia planistyczne, które skutkują ingerencją w prawo własności właścicieli działek położonych w obszarach oznaczonych symbolami MN i MR. Z powyższych względów Wojewoda skargę uznał za zasadną.