Analogia nie może być uznana za metodę dopuszczalną w ustalaniu usytuowania kompetencji do tworzenia, na szczeblu samorządu województwa samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej i w konsekwencji do zatwierdzenia ich statutów, w nawiązaniu do odrębnych i w różnym zakresie odmiennych regulacji ustrojowych na szczeblu gminy i powiatu, a jej wyniki nie mogą stanowić podstawy do uznania, że uchwala właściwego organu określonej jednostki samorządu narusza prawo i to w sposób istotny.
Oparte na analogii domniemania, nawet gdyby były słuszne w ocenie organu nadzoru, nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu samorządu z powodu naruszenia prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego me mogą tez być normy wprowadzane w drodze wykładni celowościowej i systemowej z niejednoznacznych przepisów prawa i z "woli" oraz "zasady racjonalnego ustawodawcy" gdy istnieje wyraźny przepis ustawy ustrojowej ustalający, poprzez konstrukcję domniemania prawnego, właściwość zarządu województwa w sprawach nie powierzonych ustawami lub statutem sejmikowi województwa.
Odmienne podejście prowadziłoby do zaprzeczenia mocy obowiązującej tej konstrukcji prawnej i w rezultacie do jej naruszenia.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządu Województwa Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia 30 kwietnia 1999 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności Uchwały Zarządu Województwa Ł. w sprawie zatwierdzenia Statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze (...).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Na tle rozpoznawanej sprawy rodzi się wiele kwestii prawnych wymagających rozważenia w sytuacji gdy zarówno w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 9l poz. 576 ze zm./ jak i w ustawie z dnia 5 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 9l poz. 408 ze zm./ a także w ustawie z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ nie wskazano w sposób wyraźny organu samorządu województwa pełniącego funkcje organu założycielskiego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej, wielokrotnie nowelizowana, stanowi w art. 8 ust. 1 pkt 3 że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć zakłady opieki zdrowotne a w ust. 2 tegoż artykułu, że publicznym zakładem opieki zdrowotnej jest zakład utworzony przez organ, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 - 3. Z kolei w art. 11 ust. 3 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej mowa jest o podmiocie, który utworzył zakład jako uprawnionym do nadania statutu, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Takim przepisem jest art. 39 ust. 2 w myśl którego statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwala rada społeczna zakładu i przedkłada do zatwierdzenia organowi, który utworzył zakład. Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej używa zatem różnych określeń i to zamiennie dla wskazania podmiotu, który może utworzyć publiczny zakład opieki zdrowotnej i zatwierdzić jego statut - jednostka samorządu terytorialnego, organ, podmiot. Jednocześnie, co podniesiono zarówno w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego jak i skardze uprawnienia organu założycielskiego są rozległe i niejednorodne, mają bardzo zróżnicowany charakter, są wśród nich kompetencje stanowiące, wykonawcze i takie których bliższe określenie może nasuwać wątpliwości /są to uprawnienia i obowiązki organizacyjne /tworzenie, przekształcenie i likwidacja, zatwierdzanie statutu i zmian w nim, powoływanie rady społecznej i wybór jej członków/, uprawnienia i obowiązki właścicielskie /fundusz założycielski jest wydzieloną częścią mienia jednostki samorządu, przekazanie w nieodpłatne użytkowanie nieruchomości zakładowi, udzielanie zgody na zbycie, wydzierżawienie lub wynajęcie majątku zakładu, pozbawianie zakładu składników przydzielonego mienia, pokrywanie zobowiązań w przypadku likwidacji zakładu i inne/, uprawnienia i obowiązki nadzorcze oraz zarządcze /powoływanie kierownika samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej i nawiązanie z nim stosunku pracy, ustalanie trybu powołania kierownika samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej, rozpatrywanie odwołań kierownika zakładu od uchwał rady społecznej, nadzór nad legalnością działań kierownika/. Zgodnie z art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej /niezależnie od tego w jakiej formie jest prowadzony - zakładu budżetowego czy samodzielnego zakładu wyposażonego w osobowość prawną/ następuje w drodze zarządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu, jednostki samorządu terytorialnego, chyba, że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej. Takie zarządzenie lub uchwała mają określać nazwę zakładu, siedzibę, formę gospodarki finansowej, podstawowe kierunki działalności, obszar działania oraz organ sprawujący nadzór nad zakładem. Niewątpliwe jest to, że uchwała organu samorządu województwa tworząca publiczny samodzielny zakład opieki zdrowotnej ma charakter aktu stanowiącego, konstytutywnego. Inny jest natomiast charakter prawny statutu publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwalanego przez radę społeczną zakładu i jedynie zatwierdzanego przez organ, który utworzył zakład. Statuty w publicznych zakładach opieki zdrowotnej mają charakter wewnętrznych /zakładowych/ aktów normatywnych o charakterze publicznoprawnym /tak K.Wojtczak, Z.Leoński - Komentarz do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, Warszawa-Poznań 1993, str. 24/. Nie pozwala to na zaliczenie ich do aktów prawa miejscowego, do stanowienia których uprawniony jest wyłącznie sejmik województwa /art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa/. Zatwierdzanie statutu ma charakter czynności wynikającej z funkcji nadzorczej organu założycielskiego.