Dnia 2 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2012 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Zarządu Gminy M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności mieszkańców za zezwolenie na przyłączenie się do sieci wodociągowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
W dniu 6 sierpnia 2012 r. wpłynęła do tutejszego Sądu skarga Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Zarządu Gminy M. z dnia [...] nr [...] w sprawie odpłatności mieszkańców za zezwolenie na przyłączenie się do sieci wodociągowej. Działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Prokurator zaskarżył uchwałę w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały zarządu gminy obowiązku ponoszenia przez mieszkańców gminy opłat za zezwolenie na podłączenie do sieci wodociągowej, podczas gdy przepisy te nie mogą stanowić podstawy nałożenia obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat na rzecz gminy w związku z budową lub podłączeniem do gminnej sieci wodociągowej. Prokurator wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy o samorządzie gminnym. W § 1 zaskarżonej uchwały określono zasady odpłatności mieszkańców za zezwolenie na przyłączenie do sieci wodociągowej na terenie gminy M., określając w punkcie 1, iż ustala się odpłatność dla mieszkańców za zezwolenie na przyłączenie do sieci wodociągowej w wysokości 75% trzykrotnego najniższego wynagrodzenia na dzień 1 stycznia 1999 r., co stanowi kwotę 1462,50 zł. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera ogólne określenie adresata - poprzez wskazanie jego cech jako "osób i jednostek zamierzających korzystać z kanalizacji", nie wymieniając go z nazwy. Dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności. Stanowi podstawę do przyjmowania kwoty 1462,50 zł za zezwolenie na przyłączenie do sieci wodociągowej. Strona skarżąca dodała, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zaskarżona uchwała ustalająca zasady odpłatności za zezwolenie na przyłączenie do sieci wodociągowej, zdaniem Prokuratora posiada wskazane cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Nadto, adresatem tej uchwały są wszystkie osoby, które wykazują zamiar korzystania z kanalizacji wodociągowej oraz wykażą w przyszłości zamiar podłączenia do tej sieci. Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co znajduje również potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Szczegółowe umocowanie konkretnych organów do stanowienia przepisów prawa miejscowego w danym przedmiocie wynikać musi z przepisów prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe, a nie jedynie pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Kwestionowana uchwała z dnia 18 stycznia 1999 r. została oparta na art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy o samorządzie gminnym, jednak zdaniem strony skarżącej żaden z powołanych przepisów ustawowych nie zawierał normy delegacyjnej, która upoważniałaby radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego. W opinii strony skarżącej powołane w podstawie prawnej przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia na osoby i jednostki zamierzające korzystać z wodociągu obowiązku odpłatności za uzyskanie zezwolenia na przyłączenie, gdyż w okresie uchwalenia przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do samoistnego wprowadzenia tego rodzaju opłat. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Strona skarżąca wyjaśniła, że przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym określał jedynie własne zadania gminy obejmujące sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną, itp. Natomiast art. 18 ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy i ma walor przede wszystkim wewnątrzorganizacyjny. Wskazała, że ustalone zakwestionowaną uchwałą kwoty za zezwolenie na przyłączenie mają cechy jednostronnie nałożonej na obywateli daniny publicznej, gdy tymczasem w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat. Zdaniem strony skarżącej skoro żaden z powołanych w uchwale jako podstawa prawna przepisów nie zawierał upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. Ustawodawca co prawda przewidział uczestniczenie finansowe właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych przez wnoszenie na rzecz gmin opłat adiacenckich, ale jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających wartość nieruchomości, są zatem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym, zdaniem Prokuratora skarga jest w pełni uzasadniona, gdyż w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby zarząd do ustalania zasad odpłatności za zezwolenie na przyłączenie do sieci na terenie gminy M.