Dnia 2 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2012 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia kierunków działania budowy wodociągów na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
W dniu [...] wpłynęła do tutejszego Sądu skarga Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia kierunków działania budowy wodociągów na terenie gminy. Działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Prokurator zaskarżył uchwałę w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia przez mieszkańców gminy opłat za podłączenie do sieci wodociągowej oraz partycypowania w kosztach budowy ww. sieci, podczas gdy przepisy te nie mogą stanowić podstawy nałożenia obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat na rzecz gminy w związku z budową lub podłączeniem do gminnej sieci wodociągowej. Prokurator wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy o samorządzie gminnym. W § 1 zaskarżonej uchwały określono zasady finansowania inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej na terenie gminy M., określając w punkcie 1, iż zaleca Zarządowi Gminy przystępowanie do realizacji budowy wodociągów w tych wsiach, w których mieszkańcy zagwarantują udział środków własnych w wysokości 40% przewidywanych kosztów budowy sieci zewnętrznej. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera ogólne określenie adresata - poprzez wskazanie jego cech jako "osób i jednostek zamierzających korzystać z kanalizacji", nie wymieniając go z nazwy. Dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności. Zawiera co prawda uregulowanie obejmujące słuszną partycypację mieszkańców w kosztach przyłącza. Stanowi jednak podstawę do przystępowania do budowy sieci wodociągowej pod warunkiem partycypacji mieszkańców w kosztach budowy, i to sieci zewnętrznej. Strona skarżąca dodała, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zaskarżona uchwała ustalająca zasady partycypacji w kosztach inwestycji nakłada w istocie na każdego (co do zasady) obowiązek uiszczenia procentowo określonych kosztów (40% przewidywanych kosztów budowy), a zatem zdaniem Prokuratora posiada wskazane cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Nadto, adresatem tej uchwały są wszystkie osoby, które wykazują zamiar korzystania z kanalizacji wodociągowej oraz wykażą w przyszłości zamiar podłączenia do tej sieci. Uchwała realizację tego zamiaru uzależnia natomiast od określonego zachowania w postaci zagwarantowania wskazanej w uchwale partycypacji, o czym stanowi § 1 uchwały. Strona skarżąca wskazał, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co znajduje również potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Szczegółowe umocowanie konkretnych organów do stanowienia przepisów prawa miejscowego w danym przedmiocie wynikać musi z przepisów prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe, a nie jedynie pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Kwestionowana uchwała z dnia [...] została oparta na art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy o samorządzie gminnym, jednak zdaniem strony skarżącej żaden z powołanych przepisów ustawowych nie zawierał normy delegacyjnej, która upoważniałaby radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego. W opinii strony skarżącej powołane w podstawie prawnej przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia na osoby i jednostki zamierzające korzystać z wodociągu obowiązku partycypowania w jego budowie, gdyż w okresie uchwalenia przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do samoistnego wprowadzenia tego rodzaju opłat. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Strona skarżąca wyjaśniła, że przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym określał jedynie własne zadania gminy obejmujące sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną, itp. Natomiast art. 18 ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy i ma walor przede wszystkim wewnątrzorganizacyjny. Wskazała, że ustalone zakwestionowaną uchwałą kwoty partycypacji mają cechy jednostronnie nałożonej na obywateli daniny publicznej, gdy tymczasem w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat. Zdaniem strony skarżącej skoro żaden z powołanych w uchwale jako podstawa prawna przepisów nie zawierał upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. Ustawodawca co prawda przewidział uczestniczenie finansowe właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych przez wnoszenie na rzecz gmin opłat adiacenckich, ale jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających wartość nieruchomości, są zatem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym, zdaniem Prokuratora skarga jest w pełni uzasadniona, gdyż w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do ustalania zasad finansowania inwestycji w postaci budowy wodociągu na terenie gminy M. poprzez nałożenie na jej mieszkańców obowiązku partycypacji w tym zakresie.