Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu skargę oddala
Starosta [...] decyzją z dnia 1 lipca 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 4 pkt. 11, 12 i 13, art. 5, art. 11 ust. l, 2 a i art. 12 ust. 1-4, 6-8, 13 i 14, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 104 K.p.a. w pkt 1 zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne RI o łącznej pow. 0,0661 ha na działkach nr [...], [...], obręb R., gmina M., zajętego na cele utwardzonej drogi dojazdowej, oznaczonej na mapie poglądowej nr l kolorem czerwonym; w pkt 2 ustalił sprawcy wyłączenia B. G. należność podwyższoną za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu określonego w pkt 1 niniejszej decyzji, w kwocie 31 787 zł, a następnie zwolnić sprawcę wyłączenia z obowiązku uiszczenia należności podwyższonej, gdyż wartość wolnorynkowa gruntu wyłączonego jest wyższa od kwoty podwyższonej należności; w pkt 3 ustalił sprawcy wyłączenia B. G. opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu określonego w pkt l niniejszej decyzji, w kwocie 3 178 zł 70 gr płatną przez okres 10 lat począwszy od 2021 do 2030 roku. Opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca.
W uzasadnieniu organ podał, że ustawa z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych reguluje m.in. kwestie związane z wyłączeniem z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego o określonych klasach bonitacyjnych oraz gruntów leśnych poprzez przeznaczenie ich i faktyczne wykorzystywanie na cele nierolnicze i nieleśne, a także konsekwencje prawne różnicowane wg kryterium legalności działania w tym zakresie. Przepis art. 2 ust. l ustawy stanowi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ula, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie, zaś wydanie takich decyzji, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. l i 4 w/w ustawy) na wniosek inwestora. Z zezwoleniem na wyłączenie gruntów z produkcji, związany jest obowiązek uiszczania należności i opłat rocznych. Jedynie w przypadku budowy budynku jednorodzinnego na pow. do 0,05 ha (art. 12a) wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej następuje nieodpłatnie. Zgodnie z art. 4 pkt. 11 w/w ustawy przez wyłączenie gruntów z produkcji - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Stosownie do art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych "wyłączenie gruntu z produkcji" oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów i jest dopuszczalne po uzyskaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, o której mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Jeżeli rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów nastąpiło bez decyzji zezwalającej na wyłączenie, a grunty te zostały przeznaczone na cele nierolnicze lub nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, organ z urzędu jest zobowiązany wydać decyzję zezwalającą na wyłączenie i podwyższyć należność z tego tytułu o 10% (art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Wydając decyzję w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji obowiązkiem organu jest ustalenie, kiedy nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, według jakich cen należy ustalić należność pieniężną oraz jaka niezbędna powierzchnia jest wymagana do wyłączenia. Wydanie decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga precyzyjnego ustalenia obszaru, na jakim faktycznie rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu. Systemowa wykładnia art. 28 ust. 1 i 2 prowadzi do wniosku, że podmiotem, wobec którego ma być stosowana sankcja za nierealizowanie przepisów ustawy jest faktyczny sprawca wyłączenia. W świetle orzecznictwa wykładnia przepisu art. 28 ust 2 jest taka, iż dotyczy on szczególnej sytuacji kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie ale grunt ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele nierolnicze lub nieleśne. W tej sytuacji ustawodawca kieruje sankcję do adresata, którym jest sprawca wyłączenia, nakazuje wydać decyzje zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oraz nakłada obowiązek uiszczania opłaty rocznej podwyższonej o 10%. Podmiotem podlegającym sankcji nie może być osoba, która nie dokonała faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej lub leśnej. Za taką wykładnią przepisu art. 28 ust. 2 przemawia fakt, iż zgodnie z ustawą, wyłączenie z produkcji rolnej to rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów, a obowiązek ponoszenia opłat i należności powstaje z chwilą faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Ustawodawca obowiązek ponoszenia ciężarów związanych z wyłączeniem z produkcji rolnej, w tym także tych mających wymiar sankcji, nałożył na podmiot który wyłączenia takiego dokonał tj. rozpoczął inne niż rolnicze użytkowanie gruntów (por. wyrok WSA z dnia 02.02.2012r. sygn. akt II SA/Kr 1588/11, wyrok NSA z dnia 11.09.1998r., sygn. akt II SA 767/98). Sankcją związaną z wyłączeniem gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne z produkcji bez wymaganego zezwolenia jest podwyższenie wysokości należności o 10%. Dnia 30.01.2017 r. zostało wszczęte postępowanie w myśl art. 28 ust. 2 w/w ustawy o ochronie gruntów rolnych, w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu zajętego na cele wewnętrznej drogi dojazdowej na działkach nr [...], [...], obręb R., bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Po przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia 19.10.2017 r. Starosta [...] zezwolił na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej stanowiącego użytki rolne RI o łącznej pow. 0,0661 ha na działkach nr [...], [...], obręb R., gmina M., zajętego na cele utwardzonej drogi dojazdowej. W decyzji ustalono właścicielom opłatę roczną z tyt. użytkowania gruntu na cele nierolnicze w kwocie 3 178 zł 70 gr. Od w/w decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyli Małgorzata i M. K.. Decyzją z dnia 26.02.2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, jednocześnie wskazując, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania na okoliczność podnoszonych argumentów, iż utwardzenie drogi zostało dokonane przez inwestorów, w celu uzyskania pozwolenia na budowę na działkach przylegających do działek nr [...], [...](...) nie odniósł się w żaden sposób do wyraźnego wskazania przez część współwłaścicieli dokładnej daty, w której nastąpiło nielegalne utwardzenie gruntów oraz potencjalnych sprawców odrolnienia, którzy mieli w tym bezpośredni interes w postaci uzyskania pozwolenia na budowę(...) Kwestia ta w ogóle przez organ I instancji nie została wyjaśniona, choćby poprzez analizę dokumentów w postępowaniu o pozwolenie na budowę domów jednorodzinnych, które obsługę komunikacyjną miały mieć zapewnioną przez działki nr [...], [...]. ", a także "do czasu ustalenia sprawcy wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, nie ma podstaw do ustalenia opłaty wszystkim współwłaścicielom... Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji jednoznacznie ustali, przy dopuszczeniu i zweryfikowaniu wszystkich dowodów wnoszonych przez strony, kto jest faktycznym sprawcą wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, a następnie odpowiednio zastosuje art. 28 ust. 2 u.o.g.r.ł. Ponownie rozpoznając sprawę organ stwierdził, że inwestorzy na działkach przyległych do działek nr [...] i [...], obręb R. wnioskowali oraz uzyskali decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej pod budowę budynków mieszkalnych - B. G. na działce nr [...] oraz R. W. i K. Ż. wspólnicy spółki [...] na działkach nr [...], [...], [...]. Natomiast o zezwolenie na wyłączenie gruntu pod obsługę komunikacyjną do w/w inwestycji przebiegającą po części działek nr [...] i [...] - objętych niniejszym postępowaniem - z wnioskiem wystąpili jedynie wspólnicy spółki cywilnej, mimo iż B. G. również planował dojazd do planowanej inwestycji po przedmiotowych działkach (co potwierdza projekt zagospodarowania terenu w pozwoleniach na budowę budynków gdzie dojazd zaznaczono i opisano "poprzez drogę wewnętrzną prywatną" wskazując działki nr [...], [...] oraz opis przedstawiony w projekcie zagospodarowania). Następnie B. G. (dn. 2.06.2016r.), a także R. W. i K. Ż. wspólnicy spółki [...] (dn. 17.06.2016r.) złożyli wnioski o udzielenie pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych. Dnia 12.08.2016 r. w postępowaniu dot. zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej na działkach nr [...], [...], obręb R. prowadzonym na wniosek R. W. i K. Ż. wspólników spółki [...] decyzją Starosty [...] odmówiono zezwolenia na wyłączenie w/w gruntu. W prowadzonych postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę inwestorzy zostali wezwani o złożenie wyjaśnień dot. istnienia drogi dojazdowej do planowanej inwestycji (wezwania z dn. 30.09.2016r.). Pełnomocnik inwestora, B. G. odpowiedział na powyższe wezwanie (dn. 10.10.2016r.) przedkładając dowód w postaci zdjęcia, iż droga dojazdowa jest utwardzona kamieniem, natomiast R. W. i K. Ż. wspólnicy spółki [...] nie odpowiedzieli na wezwanie. Fakt utwardzenia drogi potwierdziła również przeprowadzona w dniu 11.10.2016r. kontrola Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Następnie po uzyskaniu pozwoleń na budowę B. G. prowadził inwestycję budowę kolejnych budynków mieszkalnych na działkach przyległych do działek objętych niniejszym postępowaniem. Natomiast R. W. i K. Ż. wspólnicy spółki [...] zbyli działki nr [...], [...], [...] wraz z udziałami w działkach nr [...], [...] obręb R.. Inwestycję na tych działkach prowadził później również B. G.. Jak wynika z powyższego wszystkie inwestycje na działkach sąsiednich rozpoczęte zostały i prowadzone były przez B. G., R. W. i K. Ż., którzy wnioskowali o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej pod budowę drogi i uzyskali odmowę takiego wyłączenia wycofali się z inwestycji, działki zostały przez nich zbyte. Strony składające zeznania nie wskazały jednoznacznie osoby, która utwardziła teren przedmiotowych działek, część osób jedynie przypuszcza, iż utwardzenie to ma związek z prowadzonymi na działkach sąsiednich inwestycjami. Jak wynika z akt sprawy inwestycje te prowadził B. G.. Żadna ze stron nie potwierdziła, nie potrafiła się odnieść również do wskazanej przez M. i M. K., M. i P. B., T. W. i A. C. w piśmie z dnia 5.10.2016 r. daty utwardzenia drogi, które miało nastąpić dnia 4.10.2016r. W przedmiotowej sprawie utwardzenie działek poprzez wysypanie kamienia, a przede wszystkim rozpoczęcie inwestycji na działkach sąsiednich i dojazd do rozpoczętej budowy po przedmiotowych działkach nr [...], [...] obręb R. spowodował ich wyłączenie z produkcji rolnej - rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntu, uniemożliwił ich rolnicze wykorzystanie. Biorą pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy uznać należy, iż do faktycznego wyłączenie gruntu z produkcji rolnej doszło w IV kwartale 2016 roku. Nie ulega wątpliwościom, że działki nr [...], [...] (obecnie działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) i działki nr [...], [...], [...] (obecnie działki nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) obręb R. oraz prowadzona na nich budowa budynków mieszkalnych mają zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez działki objęte niniejszym postępowaniem - przez działki te odbywał się dojazd do budowy. Bezsprzeczny jest również fakt, iż inwestorem na wszystkich w/w działkach był B. G.. B. G. dnia 27.11.2018r. wyjaśnił iż drogi nie utwardził, jednocześnie potwierdził, że dojazd do budowy budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich miał się odbywać przez działki nr [...], [...] po drodze gruntowej. Biorą pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, iż faktyczne wyłączenie gruntu na przedmiotowych działkach miało związek z inwestycjami prowadzonymi na działkach sąsiednich, które prowadzone były przez B. G..