Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Magda Froncisz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania oddala skargę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.M. zaskarżyła czynność Prezydenta Miasta K. z dnia 30 stycznia 2015 r. znak: [...] polegającą na odmowie wypłaty na rzecz skarżącej zaliczki na poczet odszkodowania ustalonego decyzja Starosty K. z dna 13 stycznia 2015 r.
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych("ustawa drogowa") w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 1 protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ("EKPCz") w zakresie w jakim przepis ten uzależnia możliwość otrzymania zaliczki na poczet odszkodowania od nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności;
2) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ("ustawa zmieniająca") w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 1 protokołu dodatkowego nr 1 do EKPCz oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten nie pozwala stosować art. 12 ust. 5a ustawy drogowej do spraw, w których decyzja zezwalająca na lokalizację drogi stała się ostateczna przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.
Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o:
1) zadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności ww. przepisów ustawy drogowej i ustawy zmieniającej z Konstytucją RP oraz EKPCz w zakresie wskazanym w niniejszej skardze na zasadzie art. 193 Konstytucji RP i art. 32 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym;
2 ) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności;
3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że była właścicielem nieruchomości położonej w K. składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] w rejonie skrzyżowania al. [...] w K. , dla której Sąd Rejonowy [...] w K. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] ("nieruchomość"). Nieruchomość została przejęta na własności Miasta K. - miasta na prawach powiatu decyzją o lokalizacji drogi z dnia 2 stycznia 2009 r. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 13 lutego 2009 r. i z tą też chwilą skarżąca, zgodnie z przepisami ustawy drogowej, przestała być właścicielem nieruchomości. Ustalenie wysokości odszkodowania miało nastąpić w oddzielnym postępowaniu. Pierwsza decyzja wydana została przez Prezydenta Miasta K. w dniu 30 września 2009 r. (ponad pół roku po ustawowym terminie) jednakże wobec wydania jej przez organ niewłaściwy została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody z dnia 7 stycznia 2010 r., a do załatwienia sprawy wyznaczono Starostę K. Organ ten wydał kolejną decyzję ustalającą wysokość odszkodowania w dniu 26 kwietnia 2012 r. ponownie uchyloną decyzją Wojewody z dnia 26 października 2012 r. Kolejna decyzja Starosty K. z dnia 20 grudnia 2013 r. została uchylona decyzją Wojewody w dniu 2 czerwca 2014 r. Po powrocie sprawy do l instancji Starosta K. wydał decyzję z dnia 13 stycznia 2015 r., a obecnie sprawa ponownie trafiła do Wojewody . Decyzje ustalające wysokość odszkodowania były już trzykrotnie uchylane (dwukrotnie w wyniku odwołania Miasta K. - miasta na prawach powiatu a raz w wyniku odwołania skarżącej). Wobec nadużywania wydawania decyzji kasatoryjnych istnieje szansa, że w razie uwzględnienia odwołania nastąpi ponowne uchylenie decyzji przez Wojewodę . Dalej skarżąca podniosła, że wobec powyższego doszło do sytuacji w której pozostaje pozbawiona własności nieruchomości od ponad 6 lat, zaś nie otrzymała jakiejkolwiek rekompensaty tytułem odszkodowania. Jednocześnie kolejne wyceny nieruchomości odzwierciedlają spadkowy trend cen na rynku nieruchomości. Dlatego też widząc zmianę nastawienia ustawodawcy (objawiającą się m. in. wprowadzeniem ustawy zmieniającej) w celu przyznania wywłaszczanym właścicielom instrumentu na szybsze otrzymanie środków skarżąca zwróciła się o wypłatę zaliczki na poczet odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 5a ustawy drogowej. Organ odmówił wskazując, że art. 12 ust. 5a ustawy drogowej dotyczy wyłącznie przypadków gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zaś po drugie, zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej, przepis powyższy nie może znaleźć zastosowania do decyzji, które uostateczniły się jeszcze przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zdaniem skarżącej organ zastosował przepisy, które są niezgodne z Konstytucją oraz EKPCz w przedstawionym w zarzutach niniejszej skargi zakresie. Odnośnie przepisu art. 12 ust. 5a ustawy drogowej stwierdziła, że przepis ten w sposób niezrozumiały i niesłuszny ogranicza możliwość uzyskania wypłaty zaliczki wyłącznie do sytuacji gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Także bowiem bez nadania rygoru natychmiastowej wykonalności dotychczasowy właściciel zostaje pozbawiony własności zanim wydana zostanie decyzja o wysokości odszkodowania. Nie powoduje ustania tego problemu wprowadzenie 30 dniowego terminu od uostatecznienia się decyzji zezwalającej na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania (art. 12 ust. 4 ustawy drogowej), albowiem ma on charakter jedynie instrukcyjny. Druga instytucja prawna chroniąca wywłaszczanych, tj. termin 120 dniowy, o którym mowa w art. 16 ust. 2 zd. 2 ustawy drogowej także statuuje ochronę w istocie iluzoryczną, bowiem w sytuacji gdy decyzja ustalająca wysokość odszkodowania jest kwestionowana, termin wydania nieruchomości zawsze będzie przypadał przed terminem wypłaty odszkodowania. Ponadto kwestia wydania nieruchomości ma znaczenie jedynie przy nieruchomościach zabudowanych i zamieszkałych. W zakresie nieruchomości gruntowych (zwłaszcza nie rolnych, lecz budowlanych) tracą one swoje walory de facto już w chwili uostatecznienia się decyzji zezwalającej (niemożliwość rozporządzania nieruchomością; brak możliwości zabudowy). Niespójność zaproponowanych przez ustawodawcę rozwiązań powoduje, że właściciele wywłaszczanych w trybie ustawy drogowej nieruchomości są pozbawiani własności, a nie otrzymują środków tytułem odszkodowania. Nie mogą także skorzystać z możliwości otrzymania zaliczki na poczet odszkodowania. Sytuacja taka - jak pokazuje przykład skarżącej - może trwać w obecnym stanie prawnym latami. Tym samym, zdaniem skarżącej przepis art. 12 ust 5 a ustawy drogowej nie gwarantuje wywłaszczanym ochrony gwarantowanej im przez nadrzędne akty prawne a to Konstytucję RP i EKPCz. Nie spełnia tych standardów w jakimkolwiek zakresie przepis pozwalający na wypłatę zaliczki tylko w razie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Pozostawia on bowiem poza nawiasem wszystkich innych właścicieli, którzy pozbawieni zostali własności decyzją ostateczną a nie otrzymali jeszcze odszkodowania. Powyższe naruszą konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania jak również konwencyjną zasadę poszanowania mienia. Słuszność odszkodowania polega wszak także na zapewnieniu odpowiedniego terminu jego zapłaty. Przepis art. 12 ust. 5a ustawy drogowej dotyczący wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania w zakresie w jakim nie pozwala na jej wypłatę osobom innym niż właściciele, względem których decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji narusza zasadę słusznego odszkodowania właśnie z uwagi na fakt, że wyklucza pewien krąg adresatów od możliwości uzyskania środków z odszkodowania w rozsądnym terminie w stosunku do momentu przeniesienia własności.