Jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw NSA ocenił natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W obszernym uzasadnieniu przedstawił swoje stanowisko, podzielając w pozostałym zakresie poglądy prawne wyrażone przez Sąd I instancji. Konkludując NSA wskazał, że w jego ocenie Sąd I instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję wobec stwierdzenia, że organ odwoławczy wadliwie zastosował art. 138 § 2 K.p.a., gdyż stanowisko tego organu, co do wystąpienia przesłanek do zmiany kwalifikacji przedmiotu wniosku oraz przedmiotu rozstrzygnięcia wskazanego w decyzji Starosty Powiatu [...] z 10 czerwca 2011 r., nie miało podstaw faktycznych i prawnych. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej interpretacji art. 23a ust. 1 w zw. z art. 23g ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 13 u.d.i.p. i zasadnie przy tym uznał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy wadliwość uzasadnienia decyzji organu I instancji mogła być usunięta w trybie art. 136 K.p.a. poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania bądź zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Twierdzenie organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie nie zostało poparte żadną argumentacją. W konsekwencji jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.
W tych warunkach, uznając skargę kasacyjną za częściowo uzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozróżnienia przesłanek zastosowania trybów przewidzianych w Rozdziale 2 i Rozdziale 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Instytucja "ponownego wykorzystania informacji publicznej" została wprowadzona do ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 204, poz. 1195 ze zm.), która w zasadniczym zakresie weszła w życie 29 grudnia 2011 r. Podstawowym celem zmian w ustawie o dostępie do informacji publicznej, dokonanych powołaną wyżej ustawą, była implementacja postanowień dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, która wprowadziła minimalne standardy ponownego wykorzystywania istniejących dokumentów będących w posiadaniu organów sektora publicznego państw członkowskich. Zmianą tą został wprowadzony do krajowego porządku prawnego nowy tryb dostępu do informacji publicznej oraz zasad jej ponownego wykorzystania (szerzej na temat ww. nowelizacji zob. artykuł M. Jaśkowskiej pt. Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, uwagi na tle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej /w:/ Główne problemy prawa do informacji w świetle standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej, pod. red. T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2013). Dla interpretacji spornych pojęć nie bez znaczenia pozostaje akcentowane tu krytyczne spostrzeżenie, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej w sposób mechaniczny dodano do istniejącego tekstu rozdział 2a "Ponowne wykorzystanie informacji publicznej", bez uwzględnienia wzajemnych relacji między trybami, pojęciami już istniejącymi, a trybem i pojęciami nowowprowadzonymi. I tak np. w rozdziale 2a unormowano zagadnienia, które w dużym stopniu były już przedmiotem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej (np. pojęcie "dostępu do informacji publicznej" mieści się w definicji "ponownego wykorzystania informacji"). Zapewne, występujące w niniejszej sprawie spory są także refleksem niejasności w zakresie wzajemnych relacji między rozdziałem 2, a rozdziałem 2a u.d.i.p. Powstałe wątpliwości winny być zatem wyjaśnione w taki sposób, by wyinterpretowany tekst pozwalał na realizację celów zakładanych przez ustawodawcę w wyniku nowelizacji ustawy, wykorzystując w maksymalnym stopniu dorobek orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie zasad dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Analiza jej przepisów prowadzi do wniosku, że tryb udostępnienia informacji publicznej na zasadach ogólnych oraz tryb udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania zostały uregulowane odmiennie. Udostępnienie informacji publicznej i udostępnienie informacji w celu ponownego wykorzystania stanowią dwa różne postępowania, które cechują się własną, odrębną procedurą dostępu. Przy czym ponowne wykorzystanie informacji publicznej nie narusza prawa dostępu do informacji ani wolności jej rozpowszechniania (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz., LexisNexis 2012 r.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Treść cytowanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca rozróżnia udostępnienie informacji publicznej i ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Potwierdzenie tej tezy znaleźć można w treści kolejnych przepisów ogólnych ustawy. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Zgodnie z art. 2a ust. 1-2 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej (ust. 1); zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania (ust. 2). Uwzględniając powyższe, jako odrębne instytucje zasady i tryb realizacji prawa do informacji publicznej zostały szerzej uregulowane w Rozdziale 2 ustawy (art. 6 - art. 23), natomiast zasady i tryb realizacji prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej w Rozdziale 2a ustawy (art. 23a - art. 23i). Analiza treści przepisów Rozdziału 2a ustawy jednoznacznie wskazuje, że postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej celem ponownego jej wykorzystywania odmiennie niż w przypadku udostępnienia informacji publicznej (art. 10 ust. 2 u.d.i.p.) ma sformalizowany charakter. W ramach tego trybu wniosek powinien być sporządzony na podstawie wzoru określonego w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 94), posiadać ściśle określoną formę i precyzyjnie określone informacje, formy przekazania informacji, a treść wniosku determinować jego kwalifikację. Stosownie do art. 23a ust. 1 u.d.i.p., wprowadzonego nowelizacją ustawy z dnia 16 września 2011 r., wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych w niniejszym rozdziale. Powyższy przepis definiuje odrębną od dostępu do informacji publicznej instytucję ponownego jej wykorzystywania. Prawo do ponownego wykorzystywania informacji to nie to samo co prawo do dostępu do informacji, bowiem celem dostępu do informacji publicznej jest kontrola życia publicznego, natomiast w przypadku ponownego jej wykorzystywania jest to cel rynkowy i gospodarczy. Wskazówką do interpretacji analizowanych przepisów może być też porównanie katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 u.d.i.p.) z katalogiem podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania (art. 23a ust. 2 u.d.i.p.). O ile w przypadku udostępnienia informacji publicznej podmioty zobowiązane to podmioty zaliczane do władz publicznych i podmioty wykonujące zadania publiczne, o tyle w drugim przypadku katalog podmiotów pokrywa się z podmiotami zobowiązanymi do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) - art. 3 ustawy. Powyższe rozróżnienie podmiotów wskazuje na zróżnicowanie celów instytucji udostępnienia informacji publicznej i jej ponownego wykorzystywania. W pierwszym przypadku jest to kontrola władz publicznych (transparentność władzy), natomiast w przypadku ponownego wykorzystywania informacji publicznej celem wprowadzenia tej instytucji jest rozwój ekonomiczny, naukowy, informatyczny państw Unii Europejskiej, do czego nawiązuje tenor 5 preambuły do dyrektywy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, uwzględniając powyższe, należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło przepis art. 15 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.. Jak wynika z akt sprawy, wniosek Z. N. z 22 kwietnia 2011 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej został sformułowany w sposób jednoznaczny. Wnioskodawczyni, powołując się na treść art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. zwróciła się do Starosty Powiatu [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich wydanych przez Starostę w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 22 kwietnia 2011 r. decyzji o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy R.. O tym, który z trybów udostępnienia informacji publicznej należy stosować w danym przypadku, decyduje charakter informacji publicznej, która jest przedmiotem tego wniosku i ocena, dla jakiego pierwotnego celu publicznego dana informacja publiczna została wytworzona. Do dokonania tej oceny zobowiązany jest organ udostępniający informację, a nie strona wnioskująca. Jednak ocena wniosku Z. N. dokonana w przedmiotowej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] była nieprawidłowa. Jak już wcześniej wskazano, wprowadzenie nowego trybu dostępu do informacji publicznej oraz zasad ponownego wykorzystania informacji publicznej nie wpłynęło w żaden sposób na realizację prawa dostępu do informacji publicznej. Odmienna interpretacja nowych uregulowań zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej prowadziłaby bowiem do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, a to byłoby sprzeczne z realizacją celów zakładanych przez ustawodawcę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nieprawidłowo zatem uznało, że udostępnienie kopii decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie w trybie udostępnienia informacji w celu ponownego jej wykorzystania, bowiem realizuje inny cel, niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystania, dla którego została utworzona. W związku z powyższym zauważyć należy, że każdy dostęp do jakiegokolwiek dokumentu urzędowego czy udzielenie informacji na wniosek jest wykorzystaniem w innym celu niż ten, do którego dokument czy informacja zostały pierwotnie przeznaczone (por. M. Jaśkowska, Jakość i spójność rozwiązań prawnych w świetle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. /w:/ Kryzys prawa administracyjnego, pod red. D. R. Kijewski, P. J. Suwaj, Tom I, Warszawa 2013). Gdyby zatem podzielić stanowisko organu, to pojęcie prawa do informacji publicznej stałoby się w istocie puste. Praktycznie bowiem każde udostępnienie informacji publicznej stanowiłoby zarazem jej udostępnienie w celu ponownego wykorzystania. Akty administracyjne są nośnikami informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w ramach realizacji prawa do informacji publicznej na zasadach ogólnych zawartych w rozdziale 2 ustawy. Możliwość skorzystania z prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej (rozdział 2a ustawy) następuje wówczas, gdy informacja taka ma zostać użyta w całości lub w jakiejkolwiek części w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny cel, dla którego została wytworzona. Dlatego też dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię art. 23a ust. 1 u.d.i.p. należy uznać za nieprawidłową. Dokonane uchybienie przepisom art. 2 ust. 2 u.d.i.p. i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. , oraz art. 23a ust. 1 u.d.i.p. i art. 2a ust. 2 u.d.i.p., a także art. 15 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. powoduje, że organ odwoławczy nie rozpoznał ponownie sprawy będącej przedmiotem wniosku i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Rozważania w zakresie poddanym rozstrzygnięciu w decyzji Starosty [...] z dnia 10 czerwca 2011 r., znak [...], organ odwoławczy ograniczył bowiem do wytknięcie jednego uchybienia. Nie mniej jednak należy zauważyć, że dokonując jedynie wyrywkowej kontroli motywów rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło również charakteru uchybienia, jakim jest brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji w kontekście przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Dotyczy to również wykazania, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie było podstaw do zastosowania trybu określonego w