Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgody na zrzeczenie się odszkodowania za nieruchomości gminne zajęte pod drogę publiczną oddala skargę.
Rada Miejska w B. w dniu 21 lutego 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zrzeczenie się odszkodowania za nieruchomości gminne, które stały się własnością Skarbu Państwa z przeznaczeniem na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa B. odcinka Obwodnicy Północnej Aglomeracji [...] - Etap III". Z § 1 tej uchwały wynika, że dotyczyła ona odszkodowań za grunty gminne ( 51 działek ewidencyjnych) ustalonych 10 decyzjami Wojewody [...] wydanymi w dniach [...] r. (4 decyzje), [...] (5 decyzji) oraz [...] r. (1 decyzja). Łącznie odszkodowania te wyniosły 9 707 590, 20 zł.
W podstawie prawnej uchwały wskazany został art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej u.s.g. ) oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W uzasadnieniu zaś Rada wskazała, że Wojewoda [...] działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wydał decyzje ustalające wysokość odszkodowania należnego Gminie B. za jej nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji tego organu z dnia [...] r. nr [...] r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej o nazwie opisanej w tytule uchwały. Prezydent Miasta B., będącego miastem na prawach powiatu, zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jest zarządcą tej budowanej drogi krajowej i jako jej zarządca został zobowiązany do wypłaty odszkodowania za przejęte przez Skarb Państwa nieruchomości gminne.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r., wydanym w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewoda [...] stwierdził nieważność opisanej uchwały uznając, że jest ona niezgodna z art. 7 w zw. z art. 216 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest jednak pogląd, że ogólna norma kompetencyjna zawarta w tym przepisie nie może stanowić wyłącznej i jedynej podstawy podjęcia uchwały przez radę gminy. Uprawnienie to musi bowiem wynikać dodatkowo z przepisów szczególnych. W obowiązującym systemie prawa żadna norma nie pozwala zaś radzie gminy na zrzeczenie się należnego gminie odszkodowania, w szczególności podstawy takiej nie stanowi przepis art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych.
Organ nadzoru wskazał następnie, że niezależnie od braku podstaw prawnych do podjęcia przedmiotowej uchwały Rada Miejska w B. wyraziła zgodę na czynność niezgodną z prawem, bowiem zgodnie z art. 12 ust. 4 f ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne jej dotychczasowym właścicielom przysługuje odszkodowanie w wysokości ustalonej decyzją właściwego organu. Przyznane Gminie B. jako dotychczasowemu właścicielowi odszkodowanie w kwocie 9 707 590, 20 zł stanowi dochód własny gminy rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.). Dysponowanie zaś takimi dochodami może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnej normy prawnej i to w takim zakresie na jaki norma ta pozwala. Stosownie do art. 216 ust. 1 Konstytucji RP środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie, a tym samym organy administracji nie mogą postępować z tymi środkami w sposób arbitralny, a cała ta sfera podlega regulacjom ustawowym, tak więc inne poza ustawodawczym organy mogą stanowić normy prawne w tej dziedzinie na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej. Organ nadzoru zauważył, że okoliczność, iż gmina w dziedzinie prowadzenia gospodarki finansowej korzysta z przymiotu samodzielności nie oznacza jednak zupełnej dowolności w pobieraniu dochodów i dysponowania nimi. W tej kwestii Wojewoda powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2007 r., II GSK 303/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2007r., I SA/Łd 220/07.