Regulacja art. 18 ust. 1g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.) nakłada na podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, obowiązek wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości. Zarówno wysokość jak i forma odszkodowania nie są ustalane w drodze aktu administracyjnego. W takim przypadku mamy do czynienia z obowiązkiem o charakterze cywilnym, powstającym ex lege, z chwilą ziszczenia się przesłanki - tj. objęcia decyzją o lokalizacji inwestycji drogowej rodzinnych ogrodów działkowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania, Starosta [...] , działając w oparciu o przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], mocą której umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za grunt przeznaczony pod realizację inwestycji drogowej, położony w W., obręb W., k.m. [...], oznaczony numerami działek A oraz B.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową, starosta jest organem, który z urzędu wszczyna i prowadzi postępowanie, którego celem jest ustalenie wysokości odszkodowania za grunt przeznaczony pod realizację inwestycji drogowej. Jednakże, w myśl art. 18 ust. 1g tej ustawy, w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.), zwaną dalej u.r.o.d., podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest:
1) wypłacić członkom [...] - odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach;
2) wypłacić [...] - odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu;
3) zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego.
Brzmienie wskazanych wyżej przepisów skłoniło organ do wystąpienia do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o opinię w sprawie ich stosowania.
Minister Infrastruktury w odpowiedzi z dnia [...] r. wyjaśnił, że art. 18 ust. 1g przywołanej ustawy wyłącza spod zastosowania art. 12. Przepis art. 18 ust. 1g ustawy nie zawiera bowiem podstawy do wydania decyzji administracyjnej, w oparciu o która następowałaby konkretyzacja obowiązków w nim wymienionych. Podstawy do wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie decyzji nie można bowiem domniemywać, a musi ona wynikać wprost z konkretnej normy prawa materialnego. Organ pierwszej instancji w całości podzielił to stanowisko, dodatkowo zauważając, że odmienna interpretacja wspomnianych przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadziłaby do powstania sytuacji, w której podmiot publiczny byłby zobowiązany do dwukrotnego ponoszenia kosztów przejęcia części nieruchomości pod inwestycję drogową.
Odwołanie od tej decyzji złożył [...] - w K. (dalej: [...]), kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tego odwołania wskazano, że wedle art. 12 ust. 4a specustawy drogowej starosta jest organem, który z urzędu wszczyna i prowadzi postępowanie, którego celem jest ustalenie wysokości odszkodowania za grunt przeznaczony pod realizację inwestycji drogowej. Ponieważ [...] nie został wskazany jakikolwiek grunt zamienny - odszkodowanie winno obejmować również utratę przysługującego odwołującemu się prawa użytkowania wieczystego. Tym samym brak jest podstaw do zaakceptowania, prezentowanego w zaskarżonej decyzji, poglądu o "podwójnym" odszkodowaniu. Zdaniem strony odwołującej się art. 104 k.p.a. stanowi samodzielną, generalną podstawę do wydania decyzji administracyjnej i nie zawiera on odniesienia do innych przepisów. Założenie przyjęte przez organ pierwszej instancji, jakoby wszelkie roszczenia [...] miały charakter cywilnoprawny nie znajdują uzasadnienia w świetle treści art. 11j specustawy drogowej, wyłączającego w tym zakresie stosowanie tych przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, które odnoszą się do kwestii odszkodowań. Na koniec zwrócono uwagę na znaczące przekroczenie terminu do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie.