Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2016 r. sprawy ze skargi M. M.-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...]., 2. umarza postępowanie administracyjne.
Uchwałą Rady Miasta w D. z dnia [...] r. nr [...] przyjęty został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w S. w rejonie [...],[...],[...] i [...]. Po jego wejściu w życie umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] r. G. W. (działająca przez pełnomocnika M. M.-R.) sprzedała znajdującą się na terenie objętym ww. miejscowym planem działkę nr 1 o powierzchni [...] m2 za kwotę [...] zł. W związku z powyższym Prezydent Miasta D. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Na potrzeby postępowania sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego A. R. operat szacunkowy z dnia [...] r. Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] r. ustalił G. W. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez G. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej również jako SKO) decyzją z dnia [...] r. orzeczenie to uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium zakwestionowało moc dowodową operatu szacunkowego z dnia [...] r. oraz wskazało na brak wyrysów z miejscowych planów. W toku ponownego postępowania organ pierwszej instancji otrzymał od adwokat M. S. pismo zawierające informacje o zgonie w dniu [...] r. G. W. Organ pierwszej instancji ustalił, że jedynym spadkobiercą zmarłej jest M. M.-R., którą zawiadomiono o toczącym się postępowaniu i umożliwiono zapoznanie się z aktami sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił obciążającą M. M.-R. opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej składającej się z działki nr 1 k.m. [...].
W odwołaniu od tej decyzji M. M.-R. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzuciła, że jako spadkobierca nie powinna być obciążona opłatą planistyczną mającą charakter obowiązku publicznoprawnego. Do spadku zgodnie z art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego wchodzą bowiem wyłącznie prawa i obowiązki mające cywilnoprawny charakter. Błędne jest też odwoływanie się do przepisów Ordynacji podatkowej w sytuacji gdy opłata planistyczna nie jest podatkiem. W odniesieniu do niej odesłanie do Ordynacji podatkowej prawodawca powinien przewidzieć wprost, nie można go natomiast domniemywać.
Samorządowe Kolegium odwoławcze w K. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołując się na treść art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziło, że co do zasady stroną postępowania w sprawie naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest osoba która była właścicielem nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego, a następnie zbyła tę nieruchomość po wejściu w życie tego planu. Nie budzi więc wątpliwości, że stroną przedmiotowego postępowania była G. W. Ustawa ta nie zawiera przepisów regulujących kwestie następstwa prawnego oraz możliwości prowadzenia postępowania względem spadkobierców. Nie odsyła też do takich przepisów. Kwestia ta jest uregulowana jednak w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., zwanej dalej ustawą o finansach publicznych) oraz ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 t. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm., zwanej dalej Ordynacją podatkową). Treść art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, wskazuje dochody będące środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. Brakuje definicji legalnej takich należności, jednak na podstawie art. 60 tej ustawy można ustalić, że kategoria ta obejmuje niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, stanowiące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, co do których decyzje są wydawane przez podmioty enumeratywne wymienione w art. 61 ustawy. Wśród nich wymienia się wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako organ I instancji. Jednocześnie powołany art. 60 ustawy zawiera otwarty katalog takich należności (na co wskazuje wyrażenie "w szczególności"). W katalogu tym - co prawda - nie jest wskazana wprost opłata planistyczna, co jednak z uwagi na przykładowe wyliczenie nie powoduje, że do kategorii niepodatkowych należności budżetowych stanowiących dochód budżetu gminy nie można zaliczyć opłaty planistycznej. Zważywszy na niewątpliwie publicznoprawny charakter opłaty planistycznej (wynika z regulacji prawa publicznego), stanowiącej dochód budżetu gminy, należy uznać ją za niepodatkową należność budżetową, o której mowa w art. 60 tej ustawy, a w konsekwencji znajdują do niej zastosowanie unormowania zawarte w tym przepisie oraz dalsze odnoszące się do tej kategorii danin publicznych. W tym względzie SKO powołało się na poglądy prezentowane w piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych.