Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 lipca 2020 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie SKO z dnia (...)(...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. uchyla zaskarżone postanowienie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako kpa) w zw. z art. 74 ust. 3a oraz 76 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm., dalej powoływana jako ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku) stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] lutego 2020 r. wydaną w sprawie [...] Burmistrz P. po zasięgnięciu m.in. opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie w W., gm. P. elektrowni fotowoltaicznej o mocy 17 MW, składającej się z wolnostojących paneli fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w tym przyłączami energetycznymi i stacjami transformatorowymi na działkach nr [...] oraz [...] , ob. W., gm. P. oraz w oparciu o treść art. 84 ust. 1a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku określił warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji, eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia.
Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B.
W myśl art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie. Prawo do wniesienia odwołania służy więc tylko stronie postępowania. Zgodnie z art. 74 ust. 3 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Biorąc pod uwagę treść powyższego przepisu należy uznać, że RDOŚ w B. nie jest i nie był stroną postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej.
Podstawy złożenia odwołania nie stanowi też wskazany w odwołaniu art. 76 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Brzmienie art. 76 zostało zmodyfikowane ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1712, dalej powoływana jako ustawa zmieniająca). Zgodnie z obowiązującym od 24 września 2019 r. brzmieniem art. art. 76 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w sprawach, o których mowa w ust. 1, 3 albo 4, właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska oraz Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym. W myśl zaś art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, lub organy wyższego stopnia w stosunku do tych organów, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Ust. 3 i 4 art. 76 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku dotyczą wydania decyzji bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz niewniesienia w określonych sprzeciwu do zgłoszenia budowy przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, gdy nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W poprzednim stanie prawnym organem uprawnionym do podejmowania działań w oparciu o treść art. 76 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku był Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Zgodnie z ugruntowanym dotychczas orzecznictwem sądów administracyjnych, popartym w doktrynie, które z uwagi na rozciągnięcie uprawnień przysługujących wcześniej wyłącznie Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska także na regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, można odnieść także do aktualnie obowiązującego stanu prawnego, warunkiem wstąpienia w prawa strony w toczących się postępowaniach jest uprzednie skierowanie, jeszcze w toku postępowania, wystąpienia, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (m.in. postanowienie NSA z 12.03.2013 r. sygn. akt II OSK 470/13, postanowienie NSA z 10.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2613/11). Tym samym warunkiem wstąpienia w prawa strony, które daje możliwość zaskarżenia decyzji, jest skierowanie wystąpienia do właściwego organu wydającego decyzję środowiskową w toku postępowania. W wyroku NSA z 30.08.2011 r., sygn. akt II OSK 523/11, fakt, że dotyczącym wtedy jeszcze tylko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wskazano, że "(...) omawiane wystąpienie jest więc pierwszą czynnością, jaka musi zostać podjęta przez wskazany organ w konkretnej sprawie, na etapie postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż GDOŚ, aby uzyskać uprawnienie analogiczne z uprawnieniami strony, musi przede wszystkim skierować wystąpienie w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego (środowiskowego). Niewątpliwie instytucja wystąpienia, o której mowa w art. 76 ust. 1 u.u.i.o.ś jest przejawem nadzorczej roli GDOŚ względem postępowań środowiskowych. W tym też kontekście pozycja tego organu jest zbliżona do pozycji prokuratora (Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka), będącego rzecznikiem interesu publicznego. Kompetencje "sądowe" GDOŚ są jednak inaczej ukształtowane od tożsamych kompetencji prokuratora (RPO, RPD). Ten ostatni ma bowiem samoistne i wyraźne uprawnienie (art. 50 § 1 p.p.s.a.) do inicjowania postępowania sądowoadministracyjnego (wystąpienia ze skargą) nawet w sytuacji, gdy nie brał udziału w danym postępowaniu administracyjnym. W razie zaś uczestniczenia w takim postępowaniu na prawach strony, prokurator może wnieść skargę dopiero po wyczerpaniu przysługujących mu środków odwoławczych (tak uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05). Biorąc po uwagę fakt, iż udział Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a po nowelizacji regionalnego dyrektora ochrony środowiska w postępowaniach środowiskowych jest wyjątkiem od reguły wyrażonej w art. 74 ust. 3 lit. a u.u.i.o.ś., określającej strony postępowania, zgodnie z regułami wykładni jako wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco. Należy także wskazać, że dopiero znowelizowana treść art. 76 ust. 1 u.u.i.o.ś. zezwala na kierowanie wystąpień w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości organów wyższej instancji, przy czym takiego wystąpienia nie może stanowić złożenie przez organ odwołania. Ponadto należy wskazać, że instytucja wystąpienia przewidziana w art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku zakłada jej wykorzystanie w sytuacjach nadzwyczajnych, a nie uznania za rażące naruszenie prawa faktu nieuwzględnienia przez organ I instancji wydanej w toku postępowania przez odwołującego opinii, do której to sprowadzają się w istocie zarzuty odwołania. Należy wskazać, że organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania środowiskowych uwarunkowań ma w oparciu o treść art. 64 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku obowiązek uzyskania stosownych opinii, przy czym przedmiotowe opinie nie mają dla organu charakteru wiążącego i Burmistrz nie był nimi związany. Zajmując odmienne stanowisko, organ powinien uzasadnić motywy swojego działania, co też zostało uczynione szczegółowo w uzasadnieniu decyzji. To do organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy ostateczna ocena w oparciu o uzyskane opinie oraz wskazane w art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku kryteria, co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w oparciu o treść art. 84 ust. 1a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku możliwość określenia warunków lub wymagań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c, lub nałożenia obowiązków działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b lub c. Biorąc pod uwagę powyższe przepisy, aby regionalny dyrektor ochrony środowiska uzyskał uprawnienia analogiczne z uprawnieniami strony, winien najpierw skierować wystąpienie do organu, przed którym prowadzone jest postępowanie administracyjne. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Skarżący tego jednak nie uczynił, a wniesienie odwołania za pośrednictwem organu pierwszej instancji, nie oznacza, że jest on adresatem tego odwołania (wyrok NSA z 30.08.2011 r., sygn.. akt II OSK 523/11).