Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska ( spr. ) Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2009r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz Południe na uchwałę Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 23 października 2008 r. nr XXIV/218/08 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Statutu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowej Wsi Wielkiej stwierdza, że paragraf trzeci zaskarżonej uchwały narusza prawo.
W dniu [...] września 2007 r. Rada Gminy N. W. W., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o samorządzie gminnym), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. W. W. Wskazana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] pod pozycją [...].
Następnie w dniu [...] marca 2008 r. Rada Gminy N. W. W., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. W. W. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] pod pozycją [...].
Natomiast w dniu [...] października 2008 r. Rada Gminy N. W. W., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą po raz drugi uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. W. W. W myśl § 3 uchwały zmieniającej, wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] pod pozycją [...].
Na wskazaną wyższą uchwałę zmieniającą Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Prokurator Rejonowy B. - P., po uprzednim wezwaniu Rady Gminy N. W. W. do uchylenia zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., domagając się stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2000 r. Nr 62, poz. 718 ze zm.) poprzez ogłoszenie zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] pozycja [...].
W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała nie stanowi ani aktu prawa miejscowego, ani także innego aktu prawnego, które w myśl art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlegają obowiązkowi obligatoryjnego ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W związku z czym opublikowanie zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] było nieuzasadnione i stanowiło istotne naruszenie art. 13 pkt 2 i 10 w/w ustawy.
Uzasadniając pogląd, iż zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego skarżący wyjaśnił, iż w celu zakwalifikowania określonego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego należy zbadać jego cechy formalne i materialne. Wskazał także, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, że sam fakt podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, czy też przytoczenie podstawy prawnej podejmowanych działań, nie mogą przesądzać o charakterze wydanego aktu. W celu zaliczenia określonego aktu jednostki samorządu terytorialnego do aktów prawa miejscowego należy ocenić charakter norm prawnych w nim zawartych oraz kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Akt prawa miejscowego musi zawierać przepisy wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania tj. winien zawierać zakazy, nakazy lub uprawnienia. Istotnym, jak wskazał skarżący, dla stwierdzenia powszechności obowiązywania danej normy jest stwierdzenie, czy norma prawna ma charakter abstrakcyjno-generalny, a więc że jest ona adresowana do wszystkich mieszkańców gminy lub wszystkich osób przebywających na terenie gminy jako potencjalnych adresatów tej normy, czy też ma wyłącznie charakter wewnętrzny, tzn. obowiązuje w danym układzie administracji publicznej określając jedynie zadania i obowiązki podmiotów powiązanych więzami podporządkowania organizacyjnego i służbowego. Skarżący podkreślił, iż za akt prawa miejscowego uznaje się akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, natomiast do aktów prawa miejscowego nie zalicza się aktów prawa wewnętrznego. W kontekście przedstawionych uwag skarżący wskazał, iż zaskarżona uchwała nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz, że postanowienia statutu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. W. W., przyjętego w drodze uchwały Nr [...], zmienionej następnie uchwałą Nr [...] oraz zaskarżoną uchwałą Nr [...], regulują wyłącznie jego wewnętrzną organizację, żaden bowiem z jego przepisów nie nakłada obowiązków, ani też nie kreuje uprawnień względem podmiotów spoza struktury organizacyjnej Ośrodka Pomocy Społecznej w N. W. W., w szczególności wobec mieszkańców gminy N. W. W., czy potencjalnych świadczeniobiorców. Źródłem takich uprawnień, w postaci chociażby prawa do uzyskania zasiłku rodzinnego, świadczeń pielęgnacyjnych czy też niezbędnej pomocy udzielanej osobom bezdomnym, są bowiem przepisy ustaw szczególnych np. ustawy o pomocy społecznej, ustawy o świadczeniach rodzinnych czy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a nie postanowienia przedmiotowego statutu. Nie budzi bowiem wątpliwości, jak wskazał skarżący, że podstawą prawną wydawania wszelkich decyzji administracyjnych, nie może być statut jednostki, jako akt regulujący jedynie organizację wewnętrzną ośrodka pomocy społecznej, lecz jedynie przepisy ustaw szczególnych. Skarżący podkreślił, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, iż także w orzecznictwie wyrażony został pogląd, że w treści statutu ośrodka pomocy społecznej nie ma żadnej normy prawnej nakładającej na obywatela gminy jakikolwiek obowiązku lub przyznającej mu określone uprawnienie. Statut taki zawiera jedynie unormowania czysto organizacyjne szczegółowo związane z przedmiotem działalności ośrodka pomocy społecznej, jego strukturą organizacyjną i uregulowania dotyczące gospodarki finansowej jednostki budżetowej.