Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w L. i Stowarzyszenia "N." z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 714/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargi kasacyjne
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 października 2017 r. oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej SKO) z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją SKO na podstawie art. 156 § 1 w zw. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.) oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U z 2017 r., poz. 1073; dalej u.p.z.p.) odmówiło stwierdzenia nieważności z urzędu ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2014 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wielorodzinnych i budynku usługowego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi oraz dwoma zjazdami z ul. S., przewidzianej do realizacji w L. przy ul. S., na fragmencie działki nr [...] oraz na fragmentach działek drogowych nr [...] i [...].
Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w L., zarzucając rażące naruszenie:
1. art. 7 i art. 80 k.p.a. przez organ administracyjny, wykraczający poza zasadę swobodnej ocenę całokształtu materiału dowodowego i dowolnym oraz błędnym przyjęciu, że nie zachodzą warunki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2014 r.;
2. art. 8 § 1 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu przez SKO fikcyjnego podziału jednej inwestycji na rzekomo cztery niezależne z pozoru inwestycje w celu uzyskania przez inwestora warunków zabudowy.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. dopuszczono do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie "N. " z siedzibą w L. (dalej również jako "Stowarzyszenie").
Uczestniczka postępowania M. S. wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Sąd zaznaczył, że skarga Prokuratora wskazuje na wadę rażącego naruszenia prawa, którą dotknięta jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla części działki nr [...], w związku z podziałem planowanej na tej działce inwestycji na szereg mniejszych dla uniknięcia tzw. postępowania środowiskowego z art. 59 i następnych ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.; dalej u.o.o.ś.). W tym zakresie Sąd wskazał, że sama wielość decyzji ustalających warunki zabudowy oraz mnogość czy też tożsamość wnioskodawców jest dopuszczalna i oczywista na gruncie art. 63 ust. 1 u.p.z.p. To zatem kto i ile razy występował o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] oraz przez kogo był reprezentowany i czyje interesy ostatecznie reprezentował nie ma, w ocenie Sądu, żadnego prawnego znaczenia. Problemem jest natomiast wykreślenie terenu inwestycji jako fragmentu działki geodezyjnej, które Sąd uznał za naruszenie prawa. Kwestia ta akcentowana była w orzecznictwie WSA w Łodzi. Co do zasady reprezentowany jest pogląd, że przez "teren inwestycji", o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., rozumieć należy obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment lub fragmenty działek ewidencyjnych, na których inwestor zaplanował realizację inwestycji. Wyjątek stanowić może jedynie np. realizacja zjazdów na terenie części działki drogowej. Ustalenie zatem warunków zabudowy odnosić się powinno do działki (lub działek) objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza bowiem jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Sąd wskazał, że w orzecznictwie pojawiały się również poglądy odmienne, a w przypadku rozbieżności interpretacyjnych, co do zasady, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przy zastosowaniu przepisu wykładanego odmiennie. Jeśli natomiast chodzi o podnoszone przez Prokuratora, a akcentowane zwłaszcza przez Stowarzyszenie zagadnienie naruszenia przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w związku z realizowanym przez inwestora przedsięwzięciem, wymagającym takiej oceny, Sąd wskazał, że nie kwestia rzeczywistej realizacji przedsięwzięcia lecz kontrolowanych decyzji, podlega ocenie prawnej. W tym zakresie wnioskowane przedsięwzięcie dotyczyło zmiany zagospodarowania terenu, którego powierzchnia zabudowy, rozumiana jak powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia, w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie przekracza 2 ha. Tym samym inwestor nie był obligowany do uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, bowiem przedsięwzięcie to nie należało do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 59 ust. 1 u.o.o.ś. Nie ma przy tym znaczenia, że faktyczna powierzchnia działki przekracza 6 ha, zaś prawidłowe określenie terenu inwestycji, jak wyżej wskazano, dotyczyć powinno całej działki. Cytowany przepis § 3 rozporządzenia dotyczy bowiem nie terenu inwestycji (rozumianego jako działka geodezyjna), lecz powierzchni zabudowy. Organ nie mógł zatem żądać od inwestora decyzji środowiskowej, bowiem dla tak określonej we wniosku inwestycji nie była ona wymagana. Osobną kwestią, zdaniem Sądu, pozostaje uzyskanie szeregu decyzji o warunkach zabudowy, o parametrach zabudowy każdorazowo mniejszych niż wartości progowe przez różnych inwestorów, które jednakże w sumie wartości te przekraczają. Jak wskazano, procedowanie to, w świetle art. 63 ust. 1 u.p.z.p., trudno uznać za wadliwe. Każdy bowiem może ubiegać się o ustalenie warunków zabudowy dla dowolnej inwestycji na określonym terenie, niezależnie od posiadanego tytułu prawnego. Nie oznacza to wszakże, że nawet legitymując się decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, możliwe będzie zrealizowanie każdej z tak ustalonej inwestycji.