Sprawa ze skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych
Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 422/18 w sprawie ze skargi T. [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie strona 1/4

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 422/18, oddalił skargę T [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Powyższym postanowieniem organ drugiej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przez T. S.A. przy budowie obiektu budowlanego, tj. stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] [...] wraz z zasilaniem na działce nr [...] przy ul. P. [...] w obrębie N. bez wymaganego pozwolenia na budowę i nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 28 marca 2018 r.: 1) zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczania o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osób sporządzających projekt; 3) oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest, czy budowana przez inwestora mobilna stacja bazowa jest tymczasowym obiektem budowlanym o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, który może być realizowany na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi, czy też jej realizacja wymaga pozwolenia na budowę, jak uznały organy orzekające w sprawie. Sąd podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Definicja tymczasowych obiektów budowlanych została zawarta w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Stanowi ona, iż tymczasowy obiekt budowlany jest przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także jest niepołączony trwale z gruntem (np. strzelnica, kiosk uliczny, pawilon sprzedaży ulicznej i wystawowej, przekrycie namiotowe i powłoka pneumatyczna, urządzenie rozrywkowe, barakowóz, obiekt kontenerowy). Wyliczenie tych obiektów ma jednak charakter przykładowy. Do tego rodzaju obiektów mogą być zatem zaliczane także inne obiekty budowlane o analogicznych właściwościach. W przepisie tym wyróżnione zostały dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Po pierwsze, jest nim obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianym do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Cecha tymczasowości wynika w tym względzie z cech konstrukcyjnych, trwałości materiałów oraz technologii czy też projektu obiektu budowlanego. Po drugie, jest nim obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Inne niż wskazane w omawianym przepisie obiekty tymczasowe wymagają zatem uzyskania pozwolenia na budowę. Decydujące znaczenie dla zakwalifikowania określonego obiektu do wymienionych wyżej kategorii mają zarówno okoliczności faktyczne sprawy, jak i zamiar inwestora oraz konstrukcja obiektu. Dalej, Sąd Wojewódzki podkreślił, że generalną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jest, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31, w których to przepisach wymieniono roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, nie zostało wymienione w żadnym z ww. przepisów, tym samym należy przyjąć, że roboty takie wymagają pozwolenia na budowę. Wyjątków od zasady nie można zaś nigdy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Jeżeli więc budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie wymieniono w ust. 1 art. 29 Prawa budowlanego ani też robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie wymieniono wprost w ust. 2 art. 29 Prawa budowlanego, to nie można przyjmować, że tego typu zamierzenie budowlane można realizować na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy, na podstawie zgłoszenia w przypadku określonym w art. 30 ust. 1 Prawa budowalnego. Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W definicji tej nie wymienia się tego rodzaju czynności, jak "instalowanie", które to pojęcie, pomimo że występuje w art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 Prawa budowlanego nie zostało zdefiniowane ustawowo. Sąd wskazał, że ze zgłoszenia oraz z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga wykonania szeregu robót budowlanych i innych czynności technicznych mających na celu połączenie drogą kablową poszczególnych urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej telefonii komórkowej. Urządzenia wchodzące w skład stacji bazowej telefonii komórkowej objęte projektem technicznym, są telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi w rozumieniu § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005 r. nr 219, poz. 1864 ze zm.). W rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519) stacja bazowa telefonii komórkowej jest instalacją, zespołem stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, powodujących emisję fal elektromagnetycznych (art. 3 pkt 4 tej ustawy). Fale elektromagnetyczne emitowane przez stację bazową telefonii komórkowej z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego), co może potencjalnie wprowadzać na terenie wyznaczonym w otoczeniu tego obiektu ograniczenia w zagospodarowaniu w tym zabudowy (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie zgłoszenia, a więc bez udziału stron w postępowaniu, o których mowa w art. 28 ust. 2 omawianej ustawy, nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20) oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Poza tym stanowi to naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 Prawa budowlanego, która ma także zastosowanie w przypadku budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej tylko w takim zakresie, w jakim wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które to prawo należy rozumieć zgodnie z postanowieniami art. 143 Kodeksu cywilnego. W związku z powyższym, budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga pozwolenia na budowę, jeżeli obszar oddziaływania obiektu jest większy (szerszy) niż teren, do którego inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w przypadku stacji bazowych jest w zasadzie regułą. Ponadto, Sąd I instancji podkreślił, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie zgłoszenia, wyłącza z postępowania podmioty, które zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego powinny mieć przymiot strony, ponieważ ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgłoszenie dokonane przez Spółkę w dniu 4 września 2017 r. dotyczyło inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę i wbrew jej intencjom, nie mogło być uznane za zgłoszenie w rozumieniu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Po stronie inwestora istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, którego to obowiązku inwestor nie wykonał. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zasadnie organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów mogących doprowadzić do legalizacji samowoli budowlanej.

Strona 1/4