Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 20/18 w sprawie ze skargi S. D., B. D., A. D. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] października [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od S. D., B. D., A. D. i M. D. solidarnie na rzecz J. Z. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 20/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, dalej także: "WSA", w sprawie ze skargi S. D., B. D., A. D. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej, dalej także: "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Łomazy z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...].
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy Łomazy ustalił J. Z. warunki zabudowy dla budowy kopalni piasku ze złoża "Wola Dubowska", występującego na części działki położonej w Woli Dubowskiej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem geodezyjnym A. W decyzji wskazano, że kopalnia ma obejmować powierzchnię nie większą niż 0,8160 ha, wydobycie kopaliny ze złoża ma nie przekraczać 20.000 m3 w roku kalendarzowym, a działalność prowadzona metodą odkrywkową, bez użycia środków strzałowych, przy jednoczesnym zakazie prowadzenia na terenie kopalni jakiejkolwiek przeróbki kopaliny. Według decyzji, uciążliwość zamierzenia ma się zamykać w granicach nieruchomości. Nakazano zachowanie stref ochronnych o szerokości 6,0 m od pól uprawnych i 10,0 m od linii rozgraniczającej drogą gminną (działkę nr 408), zrekultywowanie wyrobiska po zakończeniu eksploatacji kopaliny i określono wymogi rekultywacji, w tym nakazano, aby po rekultywacji powierzchnia biologicznie czynna zajmowała minimum 90% powierzchni działki. Ponadto, nakazano ochronę gruntu i wody przed zanieczyszczeniami związanymi z funkcjonowaniem kopalni oraz zobowiązano do zabezpieczenia terenu wyrobiska przed możliwością składowania odpadów. Organ wyjaśnił, że działka nr A nie jest objęta żadną formą ochrony przyrody i nie ma na niej zadrzewienia, nie jest też objęta przepisami o ochronie zabytków. Zaznaczył, że rozpoczęcie wydobywania piasku musi być poprzedzone decyzją wydaną na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Określił ponadto pozostałe wymagania - w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.
Po rozpoznaniu odwołania B. D., A. D., M. D. i S. D. - współwłaścicieli sąsiedniej działki nr B, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Według organu odwoławczego, wszystkie warunki określone w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Wprawdzie w tzw. "obszarze analizowanym" nie występuje żadna zabudowa, nie oznacza to jednak braku możliwości realizacji planowanej inwestycji. Nie chodzi tu bowiem tylko o bezpośrednio sąsiednią zabudowę, ale też tę dalszą, mieszczącą się w granicach tzw. "obszaru analizowanego" wyznaczanego w myśl przepisów wykonawczych do powołanej na wstępie ustawy, a mianowicie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588). W myśl rozporządzenia, jest to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4). Zasady dobrego sąsiedztwa nie można postrzegać wyłącznie w kategoriach mechanicznego powielenia dotychczasowej funkcji, ale należy ją rozpatrywać na płaszczyźnie kolizji nowej funkcji z funkcją dotychczasową. Tak rozumianą zasadę dobrego sąsiedztwa można odnieść wprost do wszystkich działek leżących przy tej samej drodze (drodze gminnej na działce nr 408 i 459), które znalazły się w obszarze analizowanym. Na całym tym obszarze znajdują się uprawy polowe, pastwiska, tereny zadrzewione, leśne i rowy melioracyjne. Zdaniem Kolegium, rolnicze wykorzystywanie terenu nie kłóci się z wydobywaniem kopaliny naturalnej - piasku w sposób zamierzony przez wnioskodawcę - metodą odkrywkową, o skali nie przekraczającej rocznie 20.000 m3, bez użycia środków strzałowych, bez wznoszenia jakichkolwiek budynków, budowania jakiejkolwiek infrastruktury technicznej, a tylko poprzez wykonanie budowli ziemnej, jaką będzie wyrobisko. Jakkolwiek wydobywanie kopalin jest działalnością komercyjną i ma charakter działalności przemysłowej, to jednak cecha ta nie oznacza całkowitego dysonansu z dotychczasową funkcją terenu, bowiem rolnictwo również może być i jest działalnością komercyjną, nierzadko na skalę przemysłową. Kolegium zaznaczyło, że planowanej inwestycji nie można zaliczyć do inwestycji wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wprawdzie z karty informacyjnej można wnioskować, że złoże kopaliny zajmuje tylko część powierzchni działki nr A, ale nie wynika z niej, jaka jest wielkość obszaru górniczego. Kolegium zatem przyjęło, że odległość stu metrów, o jakiej mowa w § 3 ust.1 pkt 40 lit. a tiret czwarte wspomnianego rozporządzenia należy odnieść do granicy działki. Przy takim założeniu w odległości 100 m od granic działki nr A znajdują się grunty leśne (oznaczone symbolem Ls) leżące po drugiej stronie drogi gminnej, natomiast inne, niż rolne, grunty bezpośrednio sąsiadujące z działką nr A są opisane w ewidencji gruntów jako grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz), które z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zaliczają się do gruntów leśnych. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy zostało poprzedzone postępowaniem na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w którym to postępowaniu skarżący brali udział. Kolegium wskazało, że działka inwestora ma także bezpośredni dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej oznaczonej nr geod. 408 i 459, planowana inwestycja nie wymaga uzbrojenia terenu, ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Według danych ewidencji gruntów i budynków, które są podstawą klasyfikowania gruntów, działka nr A o powierzchni 0.9054 ha, to użytki rolne V klasy (RW). Ustalenie warunków zabudowy dla takich gruntów wymaga uzgodnienia, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uzgodnienie w tym trybie podjęte zostało przez Starostę Bialskiego postanowieniem z dnia 6 lipca 2016 r. Nieruchomość będąca przedmiotem sprawy nie przylega do drogi powiatowej, leży przy drodze gminnej, zatem jakiekolwiek stanowisko zarządcy drogi powiatowej nie jest wymagane dla załatwienia sprawy.