Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 384/17 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości gruntowej, spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 384/17, oddalił skargę J. S. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. (organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
W dniu [...] sierpnia 2015 r. skarżący sprzedał Z. M. niezabudowaną nieruchomość, położoną we wsi [...], składającą się z działek nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,41 ha, objętą księgą wieczystą nr [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Wójt Gminy [...] (organ I instancji) zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie [...] (dalej w skrócie: "plan miejscowy"), zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. (Dz.Urz. Woj. [...]. poz. [...]). Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] maja 2016 r. o ustaleniu jednorazowej opłaty. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości. Od decyzji tej odwołanie wniósł skarżący.
Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 6 i ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), § 36 oraz §§ 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że spełniony został warunek wynikający z art. 37 ust. 4 u.p.z.p., gdyż sprzedaż przedmiotowej nieruchomości przez skarżącego miała miejsce w dniu [...] sierpnia 2015 r. (umowa sprzedaży), a więc przed upływem 5 lat licząc od dnia [...] października 2014 r., tj. dnia wejścia w życie zmiany planu miejscowego. Również roszczenie organu I instancji zostało zgłoszone z zachowaniem ww. 5-letniego terminu, gdyż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] listopada 2016 r. stosownym zawiadomieniem, które skarżący otrzymał w dniu [...] listopada 2016 r. Organ odwoławczy przytoczył stosowne przepisy prawa i poglądy orzecznictwa oraz podał, że przedmiotem wyceny w postępowaniu dotyczącym ustalenia renty planistycznej jest nieruchomość podlegająca zbyciu - będąca przedmiotem transakcji (umowy sprzedaży), która to transakcja stała się podstawą naliczenia renty planistycznej. Określając zatem wzrost wartości nieruchomości, należy wyceniać tę nieruchomość, która była przedmiotem transakcji sprzedaży i z chwilą zbycia stanowi odrębny przedmiot własności. To zaś oznacza, że wszelkie zmiany w wielkości nieruchomości kilkudziałkowej po dniu pierwszej sprzedaży ww. nieruchomości po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, będące następstwem zbycia części nieruchomości (np. jednej z działek) przez nowego właściciela, nie mają wpływu na przedmiot wyceny w postępowaniu o ustalenie renty planistycznej. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy, a w szczególności z umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2015 r. wynika, że przedmiotem sprzedaży przez skarżącego była nieruchomość gruntowa, składająca się z dwóch działek o numerach [...] i [...], która była ujęta w księdze wieczystej nr [...]. Oznacza to, że przedmiot postępowania w niniejszej sprawie został określony w powyższej umowie sprzedaży, a stanowi go nieruchomość gruntowa składająca się z dwóch działek o numerach [...] i [...]. Zatem w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, że w księdze wieczystej nr [...] w jej aktualnym stanie wpisana jest tylko jedna z ww. działek, tj. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przyjął, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nieruchomością składającą się z dwóch działek i od tak określonej nieruchomości ustalił stronie opłatę. Zgodnie z planem miejscowym przedmiotowa nieruchomość miała niejednolite przeznaczenie. W części nieruchomości dotyczącej działki nr [...] miała ona funkcję oznaczoną w części symbolem [...] i w części symbolem [...]. Dla części oznaczonej [...] plan przewidywał przeznaczenie na obszary rolne i niewielkie użytki - bez prawa stosowania nowej zabudowy kubaturowej, a dla [...] plan przewidywał, że jest ona przeznaczona na odcinek drogi powiatowej nr [...] - zbiorczej jednojezdniowej, dwupasowej, wzdłuż drogi szlak rowerowy; plan zalecał poszerzenie linii rozgraniczających - jak na rysunku planu i przekrój ulicy lub półulicy w granicach terenów zainwestowanych oraz objęcie ochroną wartościowej zieleni przydrożnej. Natomiast w zakresie działki nr [...] nieruchomość miała funkcję oznaczoną symbolem [...], dla której plan stanowił, że są to obszary rolne i niewielkie użytki - bez prawa stosowania nowej zabudowy kubaturowej. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie [...], zmianie uległo częściowo przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w zakresie działki nr [...]. Obecnie działka ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem planu [...], dla którego plan miejscowy przewiduje - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a przeznaczenie uzupełniające - tereny zieleni urządzonej, tereny infrastruktury technicznej. Natomiast zmiana MPZP swoim opracowaniem nie objęła części przedmiotowej nieruchomości w zakresie działki nr [...]. Oznacza to, że dla tej działki obowiązuje przeznaczenie terenu wynikające z planu miejscowego uchwalonego w dniu [...] czerwca 2005 r. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że na skutek zmiany planu miejscowego nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, w szczególności dotyczącej jej części stanowiącej działkę nr [...]. Powyższa zmiana planu miejscowego weszła w życie w dniu [...] października 2014 r. Zatem obecnie przedmiotowa nieruchomość objęta jest planem miejscowym uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. (działka nr [...]) i planem miejscowym (w wyniku jego zmiany) uchwalonym uchwałą Rady Gminy z dnia [...] września 2014 r. (działka nr [...]). Ta okoliczność oznacza, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tzw. luką planistyczną. Tym samym brak jest podstaw prawnych do zastosowania przepisu art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Organ odwoławczy wskazał też, że ustalenie opłaty nie jest uzależnione od tego, czy wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego zmianie uległ sposób wykorzystywania nieruchomości, ale od tego, że na skutek zmiany przeznaczenia w planie miejscowym dopuszczalny jest taki sposób zagospodarowania, który zwiększa jej wartość. Dokumentem potwierdzającym ww. okoliczność jest operat szacunkowy. W ocenie organu zarzut skarżącego, że w sprawie nie nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie uległ zmianie faktyczny sposób jej wykorzystywania ten, jest nieuzasadniony. Jeśli bowiem w wyniku zmiany planu miejscowego nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, to bez znaczenia pozostaje sposób faktycznego jej wykorzystywania. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości renty planistycznej stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] października 2016 r. Zgodnie z operatem szacunkowym różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu zmiany planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed uchwaleniem tego planu wynosi 15.838 zł. Zatem organ odwoławczy uznał, że organ I instancji ustalając rentę planistyczną na podstawie operatu szacunkowego dokonał jego oceny, mimo iż w treści zaskarżonej decyzji nie zawarł okoliczności uzasadniających stanowisko w tym zakresie. Analizując treść operatu szacunkowego organ odwoławczy ustalił, że rzeczoznawca ustalił wartość przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] sierpnia 2015 r., tj. dzień sprzedaży nieruchomości, z uwzględnieniem stanu nieruchomości na dzień [...] października 2014 r. Według wyjaśnień rzeczoznawcy jest to dzień zmiany planu miejscowego. Organ odwoławczy uznał jednak, iż rzeczoznawca błędnie ustalił tę datę. Zgodnie bowiem z treścią § 25 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. zmieniającej plan miejscowy uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Oznacza to, że zmiana planu wchodziła w życie piętnastego dnia po opublikowaniu. Uchwała powyższa została opublikowana w dniu [...] października 2014 r. Czternastodniowy termin zaczął biec z dniem [...] października 2014 r. i upłynął w dniu [...] października 2014 r. Zatem następny dzień, tj. [...] października 2014 r. jest pierwszym dniem obowiązywania ww. uchwały zmieniającej plan miejscowy. Organ odwoławczy uznał jednak, że jednodniowa pomyłka rzeczoznawcy majątkowego w dacie ustalenia wejścia w życie zmiany planu nie miała wpływu na wartość wyceny przedmiotowej nieruchomości sporządzonej w operacie szacunkowym. Organ odwoławczy wskazał również, że w operacie rzeczoznawca określił przedmiot i zakres wyceny (punkt 1). W punkcie drugim przedstawił cel wyceny. Podał podstawę formalną wyceny oraz źródła danych o nieruchomości (punkt 3). W punkcie piątym operatu rzeczoznawca dokonał opisu stanu nieruchomości, podając jej stan prawny, lokalizację i opis nieruchomości, w tym przed i po zmianie planu miejscowego, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan otoczenia nieruchomości (wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości) i przeznaczenie terenu w planie miejscowym (przed i po zmianie planu). Dokonując analizy i charakterystyki rynku (punkt 5) rzeczoznawca stwierdził m.in., że na podstawie przeprowadzonej analizy aktów notarialnych w miejscowości [...] i miejscowości wiejskich z gminy [...] w okresie od stycznia 2013 r. do listopada 2015 r. można stwierdzić, że istnieje średni obrót gruntami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Mniejszy jest obrót nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi, a nieruchomościami lokalowymi w znikomej ilości. Wśród zanotowanych transakcji w obrocie rynkowym działek rolnych zanotowano, że maksymalna cena 1 ha powierzchni to 33.212 zł/ha, a minimalna cena 1 ha powierzchni to 15.983 zł/ha. Okres analizowany w zakresie obrotu nieruchomościami gruntowymi charakteryzował się stabilnością cen. Dla działek niezabudowanych przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę mieszkalną i mieszkalno-zagrodową na terenie objętym analizą zanotowano: cena minimalna to 6,45 zł/m2, cena maksymalna to 13,98 zł/m2. Rzeczoznawca w punkcie szóstym zatytułowanym "Sposób wyceny" podał, że określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonano dwuetapowo. W pierwszym określono wartość rynkową nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie przed zmianą planu miejscowego. W drugim etapie wartość rynkową nieruchomości określono uwzględniając jej przeznaczenie po zmianie planu miejscowego. Zgodnie z planem nieruchomość leży na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nieruchomość została wyceniona podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. W punkcie siódmym rzeczoznawca dokonał oszacowania nieruchomości przed zmianą planu miejscowego. Wartość nieruchomości ustalił rzeczoznawca jako sumę wartości działki nr [...] o przeznaczeniu na cele rolne całej działki - 3.507 zł, części działki nr [...] o powierzchni 0,2200 ha przeznaczonej na cele rolne - 5.296 zł oraz części działki nr [...] o powierzchni 200 m2 na cele poszerzenia drogi powiatowej - 2.002 zł. Zatem łączna wartość przedmiotowej nieruchomości przed zmianą planu miejscowego wynosi, po zaokrągleniu, 10.805 zł. Ustalając wartość przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym na cele rolne rzeczoznawca do porównania przyjął nieruchomości, będące przedmiotem obrotu i leżące w miejscowościach położonych na terenie gminy, które były przeznaczone na cele rolnicze, w tym też bez prawa zabudowy. Ceny tych nieruchomości w przeliczeniu na 1 ha gruntu zawierały się w przedziale od 15.983 zł do 33.212 zł. Jako cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości rzeczoznawca przyjął położenie, kształt i ukształtowanie terenu, dojazd i kulturę rolną. Określił również wagi procentowe tych cech oraz ich zakres kwotowy. Następnie porównując cechy tej części nieruchomości wycenianej z cechami trzech przyjętych do porównania nieruchomości rzeczoznawca określił wartość 1 ha nieruchomości wycenianej w kwocie 20.627 zł (działki nr [...]) i 24.073 zł (dla części działki nr [...]). Natomiast określając wartość części nieruchomości przeznaczonej pod poszerzenie drogi powiatowej, rzeczoznawca do porównania przyjął w myśl przepisu § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., nieruchomości będące przedmiotem obrotu i leżące w miejscowościach położonych na terenie gminy, które były przeznaczone na cele mieszkaniowe. Ceny tych nieruchomości w przeliczeniu na 1 m2 gruntu zawierały się w przedziale od 6,45 zł do 11,24 zł. Jako cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości rzeczoznawca przyjął lokalizację, wielkość działki, stan nieruchomości, wyposażenie w infrastrukturę oraz przeznaczenie w planie miejscowym. Określił również wagi procentowe tych cech oraz ich zakres kwotowy. Następnie porównując cechy tej części nieruchomości wycenianej z cechami trzech przyjętych do porównania nieruchomości, rzeczoznawca określił wartość 1 m2 nieruchomości wycenianej na kwotę 10,01 zł. Dokonując oszacowania wartości rynkowej nieruchomości po zmianie planu miejscowego (punkt 8) rzeczoznawca również określił jej wartość jako sumę wartości poszczególnych działek wchodzących w skład tej nieruchomości. Ustalając wartość części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (przeznaczona w całości na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) rzeczoznawca podał, że odnotowano transakcje będące przedmiotem obrotu prywatnego, sprzedaży przez jednostki samorządu terytorialnego, przez osoby prywatne i przez [...]. Przyjęte transakcje dotyczą działek o zróżnicowanej powierzchni w zakresie od 1.300 do 12.600 m2, są to grunty o różnorodnym położeniu, zlokalizowane obok zabudowy i w pewnej od niej odległości, z dojazdem drogą o nawierzchni asfaltowej i gruntową, uzbrojone w energię elektryczną, wodną, kanalizacyjną. Wszystkie działki w obowiązujących przepisach dotyczących zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są na cele związane z realizacją terenów zabudowy mieszkalnej, zainwestowania wiejskiego, terenów zieleni do zachowania. Najwyższe ceny osiągają nieruchomości o lepszym położeniu, lepiej uzbrojone z dojazdem drogą o nawierzchni asfaltowej. Ceny najniższe dotyczą przeważnie nieruchomości o gorszym położeniu, o niepełnym uzbrojeniu i utrudnionym dostępie. Do porównania rzeczoznawca przyjął nieruchomości, będące przedmiotem obrotu i leżące w miejscowościach położonych na terenie gminy, które były przeznaczone na cele mieszkaniowe. Ceny tych nieruchomości w przeliczeniu na 1 m2 gruntu zawierały się w przedziale od 6,45 zł do 11,24 zł. Jako cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości rzeczoznawca przyjął lokalizację, wielkość działki, stan nieruchomości, wyposażenie w infrastrukturę oraz przeznaczenie w planie miejscowym. Określił również wagi procentowe tych cech oraz ich zakres kwotowy. Następnie porównując cechy nieruchomości wycenianej z cechami trzech przyjętych do porównania nieruchomości rzeczoznawca określił wartość 1 m2 nieruchomości wycenianej w kwocie 9,64 zł, a wartość działki, po zaokrągleniu, w kwocie 23.136 zł. Wartość części przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], przeznaczoną na cele rolne rzeczoznawca ustalił w identyczny sposób jak jej wartość przed zmianą planu miejscowego, tj. w kwocie 3.507 zł. Łączną wartość całej nieruchomości po zmianie planu miejscowego ustalił rzeczoznawca w wysokości 26.643 zł. W punkcie dziewiątym rzeczoznawca przedstawił ustalenia końcowe wraz z uzasadnieniem, a punkt 10 zawiera klauzule i zastrzeżenia. Mając na względzie treść ww. operatu szacunkowego, organ odwoławczy uznał, że ww. operat szacunkowy spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. Ustalenia wartości nieruchomości, przed i po uchwaleniu planu miejscowego, rzeczoznawca dokonał stosując dopuszczalne przepisami prawa podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Do porównania przyjął nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i których cechy i ceny były znane rzeczoznawcy, przeznaczone zarówno na cele rolne jak i cele usługowe. Wyceniając przedmiotową nieruchomość rzeczoznawca uwzględnił również różnice pomiędzy poszczególnymi cechami nieruchomości wycenianej, jak i nieruchomości przyjętych do porównania, stosując odpowiednie wielkości współczynników kwotowych. Rzeczoznawca wykazał, iż wobec uchwalenia planu miejscowego, nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie ten operat szacunkowy jest spójny i logiczny. W ocenie organu operat szacunkowy może stanowić podstawę do ustalenia renty planistycznej. Organ wskazał, że ustalenia opłaty dokonuje się na podstawie przepisu § 23 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie [...], zgodnie z którym stawka procentowa służąca naliczeniu tej opłaty wynosi 30%. Zatem, przy uwzględnieniu wartości nieruchomości przed zmianą planu miejscowego (10.805 zł) i po jego zmianie (26.643 zł) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wysokości 15.838 zł (26.643 zł - 10.805 zł). Wobec powyższego jednorazowa opłata, tzw. renta planistyczna, wynosi 4.751,40 zł (15.838 zł x 30%). Organ odwoławczy uznał również, że wpisanie przez organ I instancji w sentencji decyzji innej kwoty renty planistycznej niż to podano cyfrowo, w świetle pozostałej treści zaskarżonej decyzji było oczywistą omyłką, które nie ma wpływu na prawidłowość ustalenia renty planistycznej. Omyłka ta została w międzyczasie postanowieniem organu I instancji usunięta. W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że należy utrzymać w mocy decyzję organu I instancji.