Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 447/12 w sprawie ze skargi M. W. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. W. na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 447/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M.W. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wojewoda Zachodniopomorski zarządzeniem zastępczym Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako "u.s.g.") po powiadomieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Szczecinku M.W. W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda Zachodniopomorski wskazał, że na pierwszej inauguracyjnej sesji w dniu 2 grudnia 2010 r. po wyborach w listopadzie 2010 r., Rada Miejska w Szczecinku podjęła uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego T.R., z uwagi na zrzeczenie się mandatu. Następnie, w dniu 6 grudnia 2010 r. Rada uchwałą Nr [...] stwierdziła wstąpienie M.W. w miejsce radnego T.R. Na tej sesji M.W. złożył ślubowanie, czym wypełnił warunek konieczny do sprawowania mandatu radnego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, zainicjowanego skargą, Wojewoda ustalił, że M.W. radny Rady Miejskiej w Szczecinku występuje jako pełnomocnik procesowy szczecineckiej spółki komunalnej "[...]" Spółka z o.o. na podstawie pełnomocnictw udzielanych każdorazowo do występowania w określonej sprawie przed sądem. Spółka ta jest osobą prawną prowadzącą działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy - Miasto Szczecinek, a zatem jednostki samorządu terytorialnego, w której radny M.W. uzyskał mandat. Pierwsze pełnomocnictwo udzielone M.W. po objęciu mandatu radnego (po dniu 6 grudnia 2010 r.) przez [...] Spółka z o.o. nosi datę 10 grudnia 2010 r. Zdaniem Wojewody z analizy art. 24f ust. 1 u.s.g. wynika, że ustawodawca zakazał radnym nie tylko jednoosobowego lub wspólnie z innymi osobami prowadzenia działalności gospodarczej albo zarządzania taką działalnością z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, ale wykluczył także możliwość bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z kolei, zgodnie z art. 95 § 2 Kodeksu cywilnego, czynność prawna dokonana przez przedstawiciela w granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego. Tym samym pomimo, że czynności prawnej dokonuje przedstawiciel, działając w cudzym imieniu i na podstawie stosownego umocowania, to czynność ta pociąga skutki bezpośrednio dla reprezentowanego. Następnie Wojewoda podniósł, że ze względu na źródło umocowania wyróżnia się trojakiego rodzaju przedstawicielstwo: przedstawicielstwo ustawowe, pełnomocnictwo oraz prokurę. Źródłem umocowania przedstawiciela ustawowego jest przepis ustawy lub orzeczenie organu, natomiast źródłem umocowania pełnomocnika jest oświadczenie reprezentowanego (mocodawcy). Pełnomocnictwo może mieć charakter rodzajowy - obejmujący umocowanie do określonego rodzaju, na ogół powtarzalnych, czynności prawnych albo może mieć charakter szczególny, obejmujący umocowanie dla dokonania konkretnej czynności oraz pełnomocnictwo o charakterze ogólnym - do czynności zwykłego zarządu. Organ wskazał, iż pojęcie "działalności gospodarczej" zostało zdefiniowane w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.), który stanowi, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W ocenie Wojewody, definicję "działalność gospodarczej" należy rozumieć szeroko, nie tylko poprzez bezpośrednie jej wykonywanie ale również reprezentowanie podmiotu prowadzącego taką działalność na zewnętrz np. w postępowaniu sądowym w sprawach związanych z funkcjonowaniem w obrocie prawnym. Reasumując organ nadzoru stwierdził, że radny M. W., będąc pełnomocnikiem [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Szczecinku i reprezentując tę Spółkę w postępowaniach sądowych na mocy stosownych pełnomocnictw w sprawach związanych z jej funkcjonowaniem i wykonywaniem przez nią działalności gospodarczej, jest pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Organ wyjaśnił, iż sankcją za naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), jest wygaśnięcie mandatu radnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda stwierdził, że w dniu 10 grudnia 2010 r. tj. w dniu udzielenia M.W. pierwszego pełnomocnictwa do reprezentowania [...] Spółki z o.o. w postępowaniu przed sądem, wygasł Jego mandat z mocy prawa. Rada Miejska w Szczecinku wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 190 ust. 2 ww. ustawy nie podjęła uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego M.W., dlatego w dniu 14 grudnia 2011 r. Wojewoda skierował wezwanie (doręczone w dniu 16 grudnia 2010 r.) o podjęcie przez Radę Miejską w Szczecinku stosownej uchwały.