Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 798/10 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 lutego 2010 r. znak GIS-HŚ-NZ-0260-29-1/MP/09/10 w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem I instancji oddala skargę kasacyjną.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 07 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 798/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. R. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 lutego 2010 r. znak GIS-HŚ-NZ-0260-29-1/MP/09/10 w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie Oddział Zamiejscowy w Ostrowi Mazowieckiej decyzją z dnia 10 marca 2003 r., znak: ZNS-4420-13/03, na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie z dnia 11 lutego 2003 r., na podstawie art. 46 ust. 1 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, dalej "Prawo ochrony środowiska") oraz art. 3 pkt 2 i art. 12 ust. 1 a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 90. poz. 575 ze zm, dalej "ustawa o P.I.S.") uzgodnił projekt budowlany stacji bazowej telefonii komórkowej F1-0661-WA1 BORKÓW na istniejącym kominie na działce nr 42 przy ul. [...] w Warszawie.
M. R., R. i H. B., H. i M. G., K. i H. G., R. S., K. Ś. oraz M. i M. W. w dniu 18 października 2005 r. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie Oddziału Zamiejscowego w Ostrowi Mazowieckiej z dnia 10 marca 2003 r. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazali art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej jako "k.p.a.").
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 lipca 2007 r. na podstawie art. 126, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne. Następnie decyzją z dnia 28 sierpnia 2007 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 10 marca 2003 r.
Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 30 stycznia 2009 r., znak: GIS-HŚ-0262-22-3/PP/07//08, po rozpatrzeniu wniosku M. R., na podstawie art. 156 § pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Główny Inspektor Sanitarny wskazał, iż wątpliwość budzi rozbieżność między osnową decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2007 r. i powołaną w niej podstawą prawną, a treścią ustaleń i wniosków zawartych w uzasadnieniu tej decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji decyzją z dnia 14 lipca 2009 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia 10 marca 2003 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. R., zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 28, 77, 81, 107 § 3, 151 k.p.a.
Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 15 lutego 2010 r., znak: GIS-HŚ-NZ-0260-29-1/MP/09/10, po rozpatrzeniu odwołania M. R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ust. 1 ustawy o P.I.S., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące statusu wnioskodawców, na żądanie których wznowiono postępowanie zakończone decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 10 marca 2003 r. Wskazał, że z dokumentów, w tym z raportu o oddziaływaniu na środowisko wynikało, że dla istniejącego zagospodarowania terenu działek (w formie budynków mieszkalnych jednorodzinnych) położonych wokół lokalizacji stacji, prognozowany obszar ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych na wysokościach powyżej 16,9 m nad poziomem terenu wystąpi poza obszarem dostępnym dla ludzi. Organ odwoławczy stwierdził, że w konsekwencji, w tym konkretnym przypadku, ponadnormatywne obszary były przewidywane poza obszarem stanowiącym własność wnioskodawców, definiowanym również w art. 143 Kodeksu cywilnego. Organ odwoławczy zauważył, że mimo braku odesłania w ówczesnych przepisach art. 48 ust. 4 Prawa ochrony środowiska w zakresie stron postępowania do ustawy Prawo budowlane, nawet gdyby takie odesłanie istniało, to wnioskodawcy nie spełnialiby wskazanego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego kryterium strony postępowania, tj. władania nieruchomością znajdująca się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ podniósł, że zgodnie z art. 135 Prawa ochrony środowiska obszary ograniczonego użytkowania tworzy się tylko w miejscach dostępnych dla ludzi, dla których są ustalone standardy jakości środowiska i tylko wówczas, gdy pomimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie można ograniczyć ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej. W miejscach niedostępnych dla ludzi, gdzie przepisy nie ustanawiają standardów jakości środowiska, niezależnie od poziomów pól elektromagnetycznych takich obszarów się nie ustanawia. Zauważył, że stosownie do regulacji art. 135 Prawa ochrony środowiska organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie są władne do tworzenia obszarów ograniczonego użytkowania. Ponadto, w świetle przywołanych przepisów prawa, materiał dowodowy przedstawiony Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w Warszawie do uzgodnienia nie dawał również przesłanek do wnioskowania w decyzji z dnia 10 marca 2003 r. o utworzenie takiego obszaru. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji po ustaleniu w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek osób nie będących stronami w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 10 marca 2003 r., a zatem nieuprawnionych do złożenia wniosku, zamiast odmawiać uchylenia przedmiotowej decyzji z dnia 10 marca 2003r., powinien umorzyć to postępowanie jako bezprzedmiotowe na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Wobec powyższego organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że już na dzień złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie było podstaw prawnych do wydania nowego rozstrzygnięcia w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej w trybie ustawy Prawo ochrony środowiska. Od dnia 28 lipca 2005 r. zmieniło się bowiem brzmienie art. 48 tej ustawy, w związku z czym przestał obowiązywać ust. 4 w/w. przepisu, który był do 27 lipca 2005 r. podstawą prawną do uzgadniania projektu budowlanego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć. Ponadto organ stwierdził, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nie mogło nastąpić uchylenie decyzji z dnia 10 marca 2003 r. z powodu upływu terminu (5 lat), o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.