Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Aptekarskiej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1643/15 w sprawie ze skargi A.-M. sp. z o.o. z siedzibą w C. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie kandydatury na kierownika apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1643/15 w sprawie ze skargi A.M. Sp. z o.o. w C. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie kandydatury na kierownika apteki ogólnodostępnej, 1. uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...], II. zasądził od Naczelnej Rady Aptekarskiej w W. na rzecz skarżącego A.-M. Sp. z o.o. w C. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Mgr farm. I. K. G. wystąpiła do Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o rękojmi należytego pełnienia przez nią funkcji kierownika w aptece ogólnodostępnej o nazwie "Apteka M." mieszczącej się w B. przy ul. [...].
Okręgowa Rada Aptekarska w B. w uchwale z [...] września 2014 r. nr [...] postanowiła negatywnie zaopiniować mgr farm. I. K. G. na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka M." mieszczącej się w B. przy ul. [...].
Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej uchwałą z [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w sprawie wydania negatywnej opinii o osobie ubiegającej się o pełnienie funkcji kierownika apteki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżona uchwała Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z [...] stycznia 2015 r., a także uchwała nr [...]r. Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. z [...] września 2014 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa i podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu I instancji, zgodnie z preambułą uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej, została ona wydana na podstawie art. 217 k.p.a., art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w związku z art. 99 ust. 4a prawa farmaceutycznego. Zdaniem Sądu I instancji, cytowane podstawy prawne nie upoważniają organów samorządu aptekarskiego do dokonywania swobodnych ocen w zakresie przestrzegania przepisów prawa i standardów etycznych odnoszących się do zakazu reklamy aptek jako kryteriów rozstrzygania o tym, czy osoba kandydująca na stanowisko kierownika apteki daje rękojmię należytego prowadzenia apteki. Art. 217 i 218 k.p.a. regulują bardzo szczególną postać postępowania - wydawanie zaświadczeń. Zgodnie z powołanymi przepisami, jeżeli organ administracji publicznej działa na wniosek osoby ubiegającej się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny, to organ ten obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające określone fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W związku z brzmieniem art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a., Sąd I instancji wskazał, że w doktrynie prawa administracyjnego oraz orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zakres postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń jest bardzo szeroki pod względem podmiotowym, ponieważ obowiązuje ono wszystkie organy, o których mowa w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i dostępne jest wszystkim osobom, które na podstawie przepisu prawa lub ze względu na swój interes prawny muszą uzyskać poświadczenie prawa lub faktów. Jednocześnie jednak postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma wąski przedmiotowy zakres stosowania - dotyczy wyłącznie jednej grupy zewnętrznych czynności materialno-technicznych administracji publicznej - gromadzenia danych w ewidencjach i rejestrach. Zdaniem Sądu I instancji art. 217 i 218 k.p.a. nie dają organom administracji kompetencji do nieskrępowanego prowadzenia ustaleń faktycznych oraz formułowania ocen zachowań osób fizycznych, w szczególności w zakresie przestrzegania przez nie prawa obowiązującego oraz zasad etyki zawodowej. Sąd I instancji wskazał, że mogłoby się wydawać, że wykładnia ścisła cytowanych przepisów nie jest uzasadniona, gdyż zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Celem wyjaśnienia mogą być jednak tylko okoliczności, czy określone dane są w posiadaniu organu, bądź czy są odnotowane w rejestrze bądź ewidencji prowadzonej przez organ. Nie można na podstawie wskazanego przepisu podejmować działań w celu ustalenia, jakie dane organ uzna za uzasadniające treść zaświadczenia. Nauka prawa i orzecznictwo podkreślają, że określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z nich wynikających. W szczególności, jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia pewnego stanu rzeczy zaświadczeniem, to organ ma obowiązek jego wystawienia bez wnikania w prawny interes osoby ubiegającej się o zaświadczenie, a więc bez badania okoliczności faktycznych powodujących wystąpienia o zaświadczenie i okoliczności po stronie wnioskodawcy uzasadniających wydanie zaświadczenia o określonej treści lub nie. Sąd I instancji wskazał, że powyższa interpretacja znajduje także uznanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazuje, że "zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2991/12, LEX nr 2006634; wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, LEX nr 1311429). W szczególności "materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń nie jest rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc - w drodze zaświadczenia - uzyskać [ani spowodować] de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać [ani wydać] takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 457/13, LEX nr 1766560).