Dnia 16 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lipca 2011 roku sygn. akt II SA/Gd 157/11 w sprawie ze skargi A.C. i S.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] listopada 2010 roku nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 28 lipca 2011r. sygn. akt II SA/Gd 157/11, po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku sprawy ze skargi A.C. i S.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej jako P.p.s.a.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym.
A. i S.C. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Chojnice z dnia [...] kwietnia 2008 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w Chojnicach wraz z budową urządzeń z tym związanych wskazując, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Jako rażąco naruszone określili rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego publ. Dz.U. Nr 164, poz. 1588 (zwane dalej rozporządzenie M. I.) a w szczególności jego § 3, § 5, § 6, § 7, § 8. Zarzucono, że analizowany obszar został wyznaczony nieprawidłowo. Nie obejmował bowiem wymaganych 90 m z każdej strony działki objętej wnioskiem. Organ nie dopełnił także obowiązku prawidłowego określenia powierzchni zabudowy w stosunku do średniego wskaźnika ustalonego dla obszaru analizowanego, co spowodowało, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jest niewłaściwy ani też obowiązku prawidłowego określenia szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej wielkości szerokości elewacji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Parametr ten został określony na 18 m poprzez przyjęcie, że szerokość elewacji frontowych na obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od 10 m do 15 m. Nie ustalono średniej wartości elewacji frontowych, co wynika z błędnej metody obliczania szerokości tych elewacji. Ponadto nie dopełniono obowiązku prawidłowego określenia wysokości budynków, gdyż analizowane budynki zostały określone tylko od względem ilości kondygnacji, bez określenia ich wysokości, jak też obowiązku prawidłowego określenia geometrii dachu w stosunku do obszaru analizowanego, co polegało na braku wytyczenia wysokości głównej kalenicy i jej kierunku w stosunku do frontu działki. Wszystkie te wady, zdaniem wnioskodawców, dawały wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji uznając, że nie zaistniała w sprawie przesłanka rażącego naruszenia prawa opisana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przedstawiło pogląd, iż o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie każde więc naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana, a stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zbadało zgodność wydanego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania z uwzględnieniem materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji. Przyjęło, że ewentualne nieprawidłowości w zebraniu materiału dowodowego mogą mieć jedynie wpływ na ocenę zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami procesowymi, tj. art. 7 i 80 K.p.a. Jednak naruszenia związane z błędnym ustaleniem granic obszaru analizowanego, wskaźników i pozostałych parametrów z wzorcami istniejącej zabudowy nie przesądzają o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa. Ustalenia ewentualnego wpływu takiego uchybienia na wynik postępowania administracyjnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. To zaś jest nie do pogodzenia z istotą postępowania nieważnościowego. Zdaniem Kolegium, nawet jeśli organ rozstrzygający sprawę stwierdzenia nieważności decyzji miałby wątpliwości co do zgodności z prawem jej ustaleń, to wątpliwości te mógłby usunąć jedynie poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego (ponownej analizy architektonicznej i urbanistycznej na obszarze, którego granice wyznaczono zgodnie z przepisami rozporządzenia), a to z kolei oznacza, że nie ma mowy o "oczywistym" oraz "rzucającym się w oczy" naruszeniu przepisów prawa. Podkreślono, że postępowanie nieważnościowe nie jest postępowaniem w "trzeciej instancji", a Kolegium nie rozpatruje kolejny raz sprawy merytorycznie, gdyż ocena ograniczona jest w tym przypadku do weryfikacji niezgodności decyzji z przepisami prawa. Nie stwierdzono jednocześnie, by naruszenie przepisów dotyczących sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego miało charakter rażący, a nadto by wywoływało taki skutek, że zakwestionowana decyzja stanowiła zaprzeczenie stanu prawnego i by konieczna była jej eliminacja z obrotu prawnego. Kolegium dokonało również analizy decyzji według kryteriów właściwych dla pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności w odniesieniu do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a zwłaszcza, co do elementów wymaganych w decyzji wskazując, że nie ma przeszkód, aby na podstawie decyzji w sprawie warunków zabudowy, określającej deklaratywnie zasady zagospodarowania terenu, możliwe było wydanie pozwolenia na budowę. Zwrócono uwagę, że podstawowym argumentem wnioskujących, przemawiającym za stwierdzeniem nieważności decyzji, było nienależyte wyznaczenie obszaru analizowanego, które w konsekwencji uniemożliwiało przeprowadzenie analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U., Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej U.p.z.p. Kolegium wskazało, że art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p. wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, którą konkretyzuje rozporządzenie M.I. Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Ustalenia organu odnosiły się do wyników analizy, nawet jeśli pominięto w niej część obszaru, który winien być brany pod uwagę, co samo przez się nie mogło prowadzić do stwierdzenia, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium o naruszeniu prawa można mówić, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Istotne jest przy tym, że sam brak analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki, bądź wadliwość tych ustaleń nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Analiza urbanistyczna stanowi obowiązkowy element postępowania dowodowego przy podejmowaniu decyzji, a jej brak winien prowadzić w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie zwykłym do uchylenia decyzji. Nie stanowi to jednak rażącego naruszenia prawa. Organ wskazał, że chociaż granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sprawie niezgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia, inwestycja nawiązuje do bezpośrednich działek sąsiednich, na których realizowana jest funkcja mieszkaniowa. W związku z tym, w ocenie Kolegium, zasada dobrego sąsiedztwa została zachowana, albowiem planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w terenie. Podobnie nie narusza ładu przestrzennego ustalenie powierzchni zabudowy odnoszącej się do nieruchomości sąsiednich objętych analizą. Odstępstwa dotyczące powyżej wskazanych parametrów zabudowy nie powodują rażącego naruszenia przepisów wyżej powołanego rozporządzenia wykonawczego, ponieważ prawodawca nie przewidział w tych przepisach obowiązku ustalania parametrów planowanej inwestycji w sposób sztywny, natomiast dopuścił wprost odstąpienie przez organ lokalizacyjny od średnich parametrów występujących na działkach sąsiednich. Chociaż zatem ustalone dla planowanej zabudowy parametry przewyższały średnią wartość istniejącą w obrębie obszaru analizowanego, to nie można uznać, że ustalenia te godzą w ład najbliższej okolicy. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego błędnego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, Kolegium wskazało, że w kwestionowanej decyzji takiego parametru w ogóle nie ustalono. Jak wynika z art. 67 ust 3 U.p.z.p., stanowiącego podstawę prawną wydania rozporządzenia z dnia 26 października 2003 r. w sprawie oznaczenia i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U.164, poz. 1589), właściwy minister określi jedynie "oznaczenia i nazewnictwo" stosowane w decyzjach o warunkach zabudowy. Rozporządzenie to ma charakter ściśle procesowy. Nie precyzuje praw lub obowiązków stron. Z przepisu § 2 pkt 3 tego rozporządzenia, nie wynika więc, że parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki stanowi obligatoryjny element decyzji ustalającej warunki zabudowy, więc przepis ten nie może zostać rażąco naruszony poprzez brak prawidłowego oznaczenia tego parametru w decyzji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na wniosek A. i S.C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 11 października 2010 r., nie znajdując podstaw do jej zmiany.