Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 320/17 w sprawie ze skargi J. P., [...] na uchwałę Rady Powiatu S. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 320/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uwzględniając skargę J. P., L. P., M. K., J. T., W. A., D. K., A. M., J. D., K. C., J. K., A. K., M. H., N. R., L. H. i J. S., stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu S. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu S. odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie na wniosek mieszkańców referendum lokalnego dotyczącego dalszego funkcjonowania szpitala w S. poprzez zadanie pytania: "Czy chcesz aby w Strzelinie nadal funkcjonował szpital o niezmniejszonym zakresie usług medycznych?".
W uzasadnieniu uchwały powołano się na opinię Komisji Doraźnej do sprawdzenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego i wskazano, że wniosek przedłożony dnia 17 czerwca 2016 r. nie spełnia wymagań ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 400) w zakresie ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek, określonej w art. 4 pkt 1 tej ustawy.
Powyższą uchwałę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. P., L. P., M. K., J. T., W. A., D. K., A. M., J. D., K. C., J. K., A. K., M. H., N. R., L. H. i J. S. - inicjatorzy referendum, domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym przez dokonanie błędnej i sprzecznej z Konstytucją RP jego interpretacji, która w konsekwencji skutkowała odrzuceniem wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu S. wniosła o jej oddalenie, kwestionując prezentowaną w skardze wykładnię przepisów ustawy o referendum lokalnym, w tym art. 14 ust. 4 tej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 1032/16, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Na skutek wywiedzionej przez Powiat S. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2914/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W okolicznościach tej sprawy, NSA przesądził, że Rada Powiatu przyjęła zbyt restrykcyjną wykładnię art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym w odniesieniu do weryfikacji prawidłowości złożonych podpisów poparcia pod referendum, uznając nieprawidłowość list oparcia z uwagi na niepełny lub nieczytelny adres oraz z uwagi na pominięcie roku w dacie złożonego podpisu. Natomiast NSA uznał zarzut dotyczący braku rozstrzygnięcia o dopuszczalności zadanego pytania, co doprowadziło do naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 1 oraz art. 20 ust. 3 ww. ustawy. Ponadto NSA stwierdził, że WSA wadliwie przyjął, że zaskarżoną uchwałą o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum pośrednio naruszono art. 170 Konstytucji RP przez uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum w sprawach dotyczących tej wspólnoty, w sytuacji gdy nie ocenił, czy wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego spełniał wymogi ustawy oraz czy mógł prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (prawidłowość zasadnego pytania referendalnego w świetle charakteru referendum). Ocena Sądu I instancji ograniczyła się wyłącznie do formalnej strony wniosku mieszkańców z dnia 17 czerwca 2016 r. o przeprowadzenie referendum, Sąd natomiast nie dokonał merytorycznej oceny tego wniosku także z punktu widzenia wywoływanych skutków, tj. czy nie prowadzi on do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Skupiając się na kwestiach dotyczących prawidłowości podpisów popierających wniosek, całkowicie pominął ocenę, czy zagadnienie będące przedmiotem pytania referendalnego co do zasady mieści się w zakresie zadań i kompetencji organów samorządu powiatu, bądź czy dotyczy istotnych spraw społecznych gospodarczych, czy kulturowych więzi łączących wspólnotę (art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o referendum lokalnym). W świetle powyższego NSA zgodził się z zarzutem skargi nienależytego wykonania przez Sąd obowiązku kontroli legalności i nieustosunkowanie się do wszystkich, podnoszonych przez Radę Powiatu S. w zaskarżonej uchwale, argumentów uzasadniających odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum, a także brak rozpoznania oraz dokonania oceny prawnej w zakresie zasadności oraz dopuszczalności przeprowadzenia referendum, a zwłaszcza, czy nie będzie ono prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. W konsekwencji Sąd naruszył też art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".