Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 168/12 w sprawie ze skargi A. G. na zarządzenie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oddala skargę kasacyjną
Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 168/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. G. na zarządzenie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r., nr I[...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi, powołując się na art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.), w dniu [...] listopada 2011 r. wydał w stosunku do A. G. P.H.U. "IMPORT - EXPORT" zarządzenie pokontrolne, w którym nakazał wystąpienie do właściwego organu z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z rozmontowywania pojazdów samochodowych przed ich wysyłką za granicę, w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r. Wydał także zalecenia w zakresie ewidencji odpadów, przesyłania Staroście zestawienia danych o odpadach oraz przedkładania Marszałkowi wykazu o emisji zanieczyszczeń do powietrza.
Wojewódzki Inspektor ustalił, że przed wysyłką pojazdów samochodowych za granicę są one rozmontowywane na terenie kontrolowanej jednostki, w wyniku czego powstają odpady niebezpieczne w ilości powyżej 1 tony rocznie. Fakty te ustalił na podstawie kontroli przeprowadzonych w dniach 30 sierpnia, 5, 6, 19 i 27 września 2011 r. Przedstawiona ewidencja odpadów wskazuje, że w 2010 r. powstało 4,82 Mg odpadów niebezpiecznych z rodzaju: oleje silnikowe i smarowe 132008*, zużyte akumulatory 160601*, płyny zapobiegające zamarzaniu 160114*, a w 2011r. (w okresie od stycznia do sierpnia) 3,4 Mg, w tym dodatkowo odpad z rodzaju sorbenty, materiały filtracyjne, tkaniny do wycierania 150202*. Kontrola wykazała, że głównym przedmiotem działalności A. G. jest kupno i sprzedaż używanych samochodów. W okresie grudzień 2010 - sierpień 2011 kupiła ona 314 samochodów i naczep. Wszystkie zakupione samochody przed wysyłką za granicę są rozmontowywane w celu zmniejszenia powierzchni transportowej i kosztów transportu. Stwierdził, że wytwarzanie odpadów z rozmontowywania pojazdów wymaga uzyskania decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego. Miejsca demontażu pojazdów zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397).
W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa A. G. wniosła o uchylenie pkt 1 zarządzenia pokontrolnego. Zarządzeniu temu zarzuciła brak podstawy prawnej, która stanowiłaby o konieczności uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów z rozmontowywanych pojazdów przed ich wysyłką za granicę w terminie do 31 grudnia 2011 r., błędną wykładnię art. 17 ust. 2 ustawy o odpadach i niezastosowanie art. 17 ust. 3 tej ustawy, a także niewykonalność zarządzenia w tym zakresie. Podniosła, że nie dokonuje demontażu pojazdów. Demontaż dotyczy bowiem pojazdów wycofanych z eksploatacji (zużytych), podczas gdy prowadzona działalność dotyczy pojazdów sprawnych, które nigdy nie były wycofane z eksploatacji, zarejestrowanych i posiadających wartość handlową. Wszelkie argumenty przemawiające przeciwko kwalifikacji miejsca (działalności) jako demontażu pojazdów zostały przedstawione w zastrzeżeniach do protokołu kontroli (pismo z dnia 11 października 2011r.). Według skarżącej, z art. 17 ust. 3 ustawy o odpadach i art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że skarżąca nie potrzebuje żadnego odrębnego pozwolenia na wytwarzanie odpadów ponad to, które już posiada (decyzja Starosty Łowickiego z 23 czerwca 2009 r.). Argumentem zasadniczym są tu dwie zasady, które wynikają z treści cytowanych przepisów. Po pierwsze, zasada - tylko jedno pozwolenie dla jednej instalacji. Po drugie, zasada nakazująca objęcie jedną decyzją wszystkich odpadów wytwarzanych w danym miejscu (instalacji). Definiując instalację należy zaś sięgnąć do art. 3 pkt 6 Prawa ochrony środowiska. Zdaniem skarżącej, nie nastąpiła żadna "istotna zmiana instalacji" w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy (tj. taka zmiana sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowa, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko - co oznacza po pierwsze trwałą zmianę, a po drugie wymaga znaczącego zwiększenia szkodliwości oddziaływania na środowisko). Miejsce, w którym następuje naprawa pojazdów i miejsce gdzie dokonuje się rozmontowywania pojazdów, to jest jedno i to samo miejsce oraz ta sama instalacja. Skarżąca nie posiada dwóch różnych instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa ochrony środowiska. Pozwolenie posiadane przez skarżącą z mocy art. 17 ust. 3 ustawy obejmuje wszystkie odpady tam wytwarzane. Głównym kryterium interpretacyjnym jest bowiem powiązanie pozwolenia z daną instalacją (miejscem). Takie, a nie inne nazwanie tego pozwolenia od strony czynnościowej nie ma tu istotnego znaczenia, tym bardziej, że naprawa (remont) pojazdów niekiedy polega na tych samych czynnościach technicznych, co rozmontowywanie. Potencjalna szkodliwość naprawy i rozmontowania jest taka sama. Brak jest adekwatnych punktów w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. dotyczących i jednego i drugiego, a zatem nie ma mowy o zwiększeniu negatywnego oddziaływania na środowisko, nawet gdyby było tak, że rozmontowywanie trwale zastąpiło naprawianie. Skarżąca wyjaśniła, że od 2009 r. dokonuje napraw pojazdów sensu stricte stosunkowo rzadko (ale odbywa się to w tym samym miejscu co rozmontowywanie i dodatkowo - przy użyciu tych samych środków technicznych). O wszystkich istotnych okolicznościach faktycznych informowała organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów.