Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Wojciech Chróścielewski /spr./ Otylia Wierzbicka Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 467/06 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad udziału mieszkańców gminy K. w kosztach realizacji zadania "Kanalizacja Gminy K." oddala skargę kasacyjną
Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2006 r., III SA/Kr 467/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej przez J. S. uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad udziału mieszkańców Gminy K. w kosztach realizacji zadania "Kanalizacja Gminy K.." oraz poprzedzającej ją uchwały Rady Gminy K. z dnia 22 stycznia 1997 r. nr [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Rada Gminy w K. w dniu 22 stycznia 1997 r. ustaliła zasady udziału mieszkańców w kosztach realizacji zadania "Kanalizacja Gminy K.". W myśl § 1 pkt 1 tej uchwały udział zainteresowanych mieszkańców Gminy w kosztach wynosi - 5% kosztów budowy oczyszczalni i 10% kosztów budowy sieci kanalizacyjnej i przykanalików. Udział ten miał polegać na wpłacaniu udziałów finansowych oraz wykonywaniu prac określonych w odrębnej umowie zawartej z organem wykonawczym Gminy. Zgodnie z § 1 pkt 3 tej uchwały wysokość pełnego udziału na 1997 r. określono w kwocie 1560 zł, przy czym wysokość ta miała być corocznie rewaloryzowana odrębną uchwałą Rady Gminy. Uchwałą nr [...] z [...] lutego 2000 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z 22 stycznia 1997 r. Rada Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 6 i pkt 9 lit. e ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zmieniła § 1 pkt 3 uchwały z 1997 r. ustalając wysokość pełnego udziału na kwotę 2002 zł, ze wskazaniem, że wartość udziału i jego wpłaconych części będzie rewaloryzowana corocznie odrębną uchwałą Rady Gminy w zależności od poziomu inflacji. Wójt Gminy K. wezwał J. S. do dokonania wpłaty kwoty 355 zł, zgodnie z podpisaną umową partycypacji w kosztach budowy oczyszczalni ścieków. J. S. zaś wezwała w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie obydwu uchwał. Rada Gminy w dniu 28 marca 2006 r. odrzuciła ten wniosek.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S. wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwał Rady Gminy z 22 stycznia 1997 r. i z dnia [...] lutego 2000 r. Uznała, że budowa oczyszczalni ścieków stanowi zadanie własne gminy i gmina nie może przerzucać tych kosztów na mieszkańców. Mieszkańcy mogą uczestniczyć w tych kosztach wyłącznie w drodze opłat adiacenckich. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podniosła, że zaskarżona uchwała ma charakter incydentalny i stanowi propozycję skierowaną do mieszkańców gminy. Nie zawiera ona żadnych elementów władczych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że obie uchwały mają charakter aktów prawa miejscowego. Nie maja one, wbrew stanowisku Rady Gminy, charakteru intencjonalnego, ale wiążąco określają wysokość udziału zainteresowanych mieszkańców Gminy w realizacji zadania inwestycyjnego oraz sposób, w jaki udział ten będzie wykonywany - udział rzeczowy i finansowy. Uchwała skierowana jest więc do nieoznaczonego adresata - ma charakter generalny i abstrakcyjny - organ wykonawczy Gminy został zobowiązany do zawierania umów o partycypację w kosztach realizacji zadania inwestycyjnego z zainteresowanymi mieszkańcami. O tym, że obowiązki nakładane na mieszkańców nie miały charakteru dobrowolnego świadczy protokół z sesji Rady Gminy z 22 stycznia 1997 r., z którego wynika, że Wójt podnosił, iż w staraniach o kredyt Gmina musi udokumentować wkład mieszkańców w inwestycję, a mieszkańcy winni podpisać umowy partycypacyjne. Zdaniem Sądu zaskarżone uchwały nie mogą być uznane za akty wewnętrzne, gdyż są skierowane nie tylko do jednostek podporządkowanych organizacyjne Radzie Gminy, ale do mieszkańców gminy, przy czym § 1 pkt 1 - 3 uchwały z 22 stycznia 1997 wprowadza zasady wiążące dla tych zainteresowanych mieszkańców gminy. Ponadto uchwała ta stanowiła podstawę do zawierania umów cywilnoprawnych między podmiotami niepozostającymi ze sobą w stosunkach zależności. W ocenie Sądu uchwała z 22 stycznia 1997 r. wydana została bez podstawy prawnej upoważniającej do wydania aktu prawa miejscowego.. Taką podstawą nie może być ani art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym, ani jej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e. Mogą one bowiem stanowić wyłącznie podstawę prawna do podejmowania aktów wewnętrznych. Trafnie w skardze podniesiono, że w 1997 r. istniała podstawa prawna do obciążenia mieszkańców gminy kosztami budowy urządzeń komunalnych w drodze opłat adiacenckich na podstawie art. 44 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.